AUTONOMIA

Sia il legislatore sia la dottrina hanno fatto un uso diverso nel tempo del termine “autonomia”: numerose sono state le accezioni impiegate spesso con una elasticità così ambigua da rendere difficile trovare un denominatore comune. Si parla infatti di autonomia politica, statutaria, normativa, patrimoniale, finanziaria, contabile e di gestione. Per autonomia politica si intende la capacità di determinati enti pubblici di perseguire interessi propri, secondo un proprio indirizzo politico-amministrativo, sottraendosi a qualsiasi potere direttivo dello Stato. Per autonomia statutaria si fa riferimento a quel potere riconosciuto in capo alle Regioni dalla Costituzione ed alle Province ed ai Comuni dalla recente legge sulle autonomie locali (l. 8.6.1990 n. 142) oltre che alla stragrande maggioranza degli enti pubblici, che si sostanzia nello stabilire le norme fondamentali per l’organizzazione dell’ente, nel rispetto dei principi fissati dalla legge. L’autonomia si de- finisce normativa quando si esplica attraverso la potestà di emanare norme giuridiche, aventi la medesima efficacia delle norme dello Stato e costituenti l’ordinamento proprio dell’ente pubblico. Dal punto di vista della Pubblica Amministrazione gli atti che maggiormente esprimono la capacità di autonomia dell’ente pubblico sono i regolamenti. Essi costituiscono una deroga alla tripartizione dei poteri, trattandosi di norme giuridiche di secondo grado, la cui emanazione è attribuita al potere esecutivo e alla Pubblica Amministrazione. Il loro fondamento giuridico, tuttavia, siano essi regolamenti dello Stato, siano essi regolamenti degli enti pubblici, deve essere sempre ricercato in una particolare ed espressa attribuzione da parte di una legge formale. Il limite principale posto dal diritto all’autonomia regolamentare è la riserva di legge: si tratta di un istituto attraverso il quale si esclude che a disciplinare una determinata materia sia il regolamento. A seconda che la riserva sia assoluta o relativa, la legge dovrà intervenire escludendo del tutto la normativa secondaria oppure dettando le direttive sulla base delle quali il regolamento emanerà le sole norme di attuazione. La l. 23.8.1988 n. 400 classifica nel seguente modo i regolamenti: esecutivi, consistenti in norme dirette a disciplinare l’attività necessaria per l’attuazione delle leggi formali; indipendenti, che disciplinano l’esplicazione dell’attività amministrativa, senza che vi sia una legge formale da attuare; di organizzazione, diretti a disciplinare l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni e l’ordinamento del personale ad esse addetto; autorizzativi, aventi un’efficacia “sui generis” in quanto capaci, laddove una legge formale preesistente lo preveda, di derogare ad un atto normativo primario. Atti destinati a disciplinare non tanto la struttura quanto il comportamento futuro dell’ente e dei terzi che con esso entrano in contatto sono i programmi. Essi si distinguono in bilanci (di previsione), quando viene vincolata l’attività finanziaria futura, prefissando il comportamento da seguire nell’accertamento delle entrate e nell’erogazione delle spese; in piani quando l’attività futura impegnata è di carattere giuridico; in progetti quando l’ente impegna il proprio comportamento prevalentemente materiale futuro e tecnico. Nell’amministrazione moderna i programmi hanno assunta una particolare rilevanza (si pensi p.e. al settore urbanistico, a quello ambientale, a quello sanitario ed a quello commerciale) e si concretano in atti a contenuto generale, disciplinanti le fattispecie interessate tanto in positivo quanto in negativo; essi si interpongono tra la legge (che li prevede, ne determina i contenuti, l’efficacia e le procedure di assunzione) e gli atti amministrativi puntuali di esecuzione.