ENTI LOCALI

A norma della Costituzione, nel suo testo originario, il Comune e la Provincia sono enti autonomi e circoscrizioni di decentramento statale e regionale (artt. 128 e 129 Cost.). L’autonomia degli enti locali è prevista e garantita dall’art. 5 della Costituzione (“la Repubblica riconosce e promuove le autonomie locali”). A più di mezzo secolo dalla sua promulgazione, tale disposizione è stata compiutamente attuata (peraltro solo per quanto concerne il decentramento amministrativo) solamente negli anni Novanta del secolo scorso, prima con la l. 8.6.1990, n. 142 e, quindi, con una serie di leggi-delega di maggior estensione, i relativi decreti di attuazione e altre leggi modificative. Vanno ricordati la legge-delega Bassanini 15.3.1997 n. 59, la Bassanini-bis (l. 15.05.1997 n. 127), la l. 3.8.1999 n. 265 e il d.lg. 18.8.2000 n. 267 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali, TULOEL, emanato a norma dell’art. 31 della l. 3.8.1999 n. 265). Quest’ultimo è la più recente raccolta coordinata delle disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei comuni e delle province e loro forme associative. L’art. 2 del TULOEL definisce come enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni. Oltre a comuni e province, il TULOEL identifica altri quattro tipi di enti locali (Area metropolitana, Comunità montana, Comunità isolana, Unione di comuni) per tener conto dell’evoluzione amministrativa e socio-territoriale degli ultimi cinquant’anni. Regioni, Camere di Commercio, ASL ecc. sono, quindi, escluse dall’ambito della nozione di “enti locali” secondo la riforma della l. 59/1997 e seguenti. Su tale quadro di riforma “a costituzione invariata” si inseriscono le modifiche del titolo V della Costituzione approvate dalla l. cost. 18.10.2001 n. 3, in vigore dall’8 novembre 2001. Basterà qui ricordare che il nuovo testo dell’art. 114 cost. ora affianca ai comuni, alle province e alle regioni le città metropolitane definendoli quali “enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione”.

1. Il decentramento amministrativo. Con la l. 15.3.1997 n.59, e successivi provvedimenti ad essa conseguenti, il Parlamento ha abbandonato il più ampio progetto di riordino delle competenze statali che, in seno alla commissione bicamerale per le riforme costituzionali, tendeva ad una vera e propria riforma in senso federale dello Stato, scegliendo la via di un ampio decentramento di funzioni che, unitamente alla riforma dell’Amministrazione centrale, ha totalmente rinnovato l’organizzazione amministrativa dello Stato, pur a Costituzione invariata. Per una compiuta riforma in senso federale, come detto, sarà infatti necessario attendere le modifiche al titolo V della Costituzione e individuare precisi ristretti ambiti di competenza statale conferendo conseguentemente potestà legislativa generale alle regioni. Il processo di riforma realizzato costituisce comunque l’attuazione dell’art. 5 della Costituzione, per quanto concerne il decentramento amministrativo. Il lungo percorso delle riforme posto in essere nel decennio 1990-2000 riguarda pertanto solamente il decentramento delle funzioni e dei compiti amministrativi dello Stato.

2. I principi della riforma. I principi della riforma sono contenuti in primo luogo nella l. 59/1997. La legge (art.1, comma 3) identifica una competenza generale in capo all’amministrazione locale di tutte le funzioni ed i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori, conferendo alle Regioni ed agli Enti locali tutte le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità anche se in precedenza esercitati da qualunque organo o amministrazioni dello Stato, centrale o periferico, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. Rimangono di competenza statale le materia indicate all’art. 1 comma 3 della legge (modif. dalla l. 16.6.1998 n. 191), principalmente affari esteri, commercio estero, difesa, rapporti fra lo Stato e confessioni religiose, tutela dei beni culturali, vigilanza sullo stato civile, cittadinanza e immigrazione, consultazioni elettorali, moneta, perequazione fiscale, dogane, ordine pubblico e sicurezza pubblica, amministrazione della giustizia, poste e telecomunicazioni, trasporti aerei, marittimi e ferroviari di interesse nazionale, previdenza sociale, ricerca scientifica, istruzione universitaria, vigilanza in materia di lavoro. Il conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni ed agli Enti locali deve essere effettuato in osservanza dei principi (indicati nell’art. 4) di sussidiarietà, completezza, efficienza ed economicità, cooperazione, responsabilità ed unicità dell’amministrazione, omogeneità, adeguatezza, differenziazione. Tra questi la sussidiarietà può considerarsi il principio cardine nell’individuazione del riparto di competenza fra Stato, Regione ed Enti locali. Nella sua accezione di massima, sussidiarietà significa che l’organizzazione di una comunità deve fondarsi sulle proprie strutture inferiori, legittimate ad agire con l’attribuzione di una competenza riservata ogni qualvolta non sia necessario l’intervento di quelle superiori. Nell’ordinamento italiano questo principio ha sempre avuto portata ristretta, limitandosi solo alle funzioni ed ai poteri amministrative. Tuttavia esso, sicuramente irrobustito dalla l. cost. 2001/3, potrebbe costituire la valvola di regolazione del sistema di articolazione dei poteri e della funzione legislativa in una eventuale futura organizzazione statale federale. Per intanto può dirsi che la l. cost. 2001/3 sia diretto ad adeguare il titolo V della Costituzione al nuovo assetto della organizzazione pubblicistica “ispirata” al principio di sussidiarietà. Secondo Costituzione le Regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario dei rispettivi territori, organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i Comuni e le Province. I Comuni e le Province godono di autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti, regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica; sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà. Il nuovo testo dell’art. 118 Cost. sostituisce alla delega di funzioni la “attribuzione” o il “conferimento”, Il primo comma prevede ora che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.

3. Competenze degli enti locali. Comuni. In base al TULOEL, sono di competenza del Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione del territorio comunale salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze (art. 13). Il Comune, in persona del Sindaco quale ufficiale del Governo, gestisce il servizio elettorale, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica. Le Regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei Comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale. Ai sensi dell’art. 15 del TULOEL, salvo il caso di fusione tra i più comuni, non possono essere istituti nuovi Comuni con popolazione inferiore ai diecimila abitati o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano sotto tale limite. Nei comuni istituti mediante fusione di due o più comuni contigui lo statuto comunale potrà prevedere l’istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse. Le funzioni dei Municipi dovranno essere disciplinate dallo statuto e dal regolamento, i quali potranno prevedere anche organi eletti a suffragio universale diretto. Nei comuni con popolazione superiore a centomila abitanti, viene prevista la istituzione delle circoscrizioni di decentramento, quali organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione di servizi di base, oltre che di esercizio delle funzioni delegate dal Comune. L’art. 118 Cost. al comma 2 precisa nel nuovo testo che comuni, province e città metropolitane “sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”.

4. Organi dei Comuni. Sono organi di governo del comune il Consiglio, la Giunta ed il Sindaco. Il Consiglio comunale è composto dal Sindaco e da un numero di consiglieri comunali compreso fra 12 e 50 membri a seconda della popolazione residente nel territorio comunale. Nei comuni con popolazione sino a 15 mila abitanti l’elezione dei consiglieri comunali si effettua con sistema maggioritario contestualmente alla elezione del Sindaco. È proclamato eletto Sindaco il candidato alla carica che ottiene il maggio numero di voti; alla lista collegata al candidato alla carica di Sindaco che ha riportato il maggio numero di voti sono attribuiti i due terzi dei seggi assegnati al Consiglio. Nei comuni con popolazione superiore a 15 mila abitanti il Sindaco è eletto a suffragio universale diretto, contestualmente alla elezione del Consiglio comunale. Ciascun candidato alla carica di Sindaco deve dichiarare all’atto della presentazione della candidatura il collegamento con una o più liste presentate per l’elezione del consiglio comunale. È proclamato eletto Sindaco il candidato alla carica che ottiene la maggioranza assoluta de voti validi. Qualora nessun candidato ottenga la maggioranza necessaria, si procede ad un secondo turno elettorale (cosiddetto ballottaggio) nel quale sono ammessi i due candidati alla carica di Sindaco che hanno ottenuto al primo turno il maggior numero di voti. Dopo il secondo turno è proclamato eletto Sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. I componenti della Giunta sono nominati dal Sindaco.

5. Province. La Provincia, quale ente locale intermedio tra Comune e Regione, ha la titolarità di funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale relativamente alla difesa del suolo, alla tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche, ai beni culturali, ai trasporti, alla protezione della flora e della fauna, alla caccia, alla pesca, all’organizzazione dello smaltimento dei rifiuti, ai servizi sanitari attribuiti dalla legislazione statale e regionale, risultando inoltre titolare di compiti connessi all’istituzione secondaria di secondo grado ed artistica, la formazione professionale oltre che alla raccolta dell’elaborazione dati e di assistenza tecnico amministrativa agli enti locali. In relazione all’ampiezza e peculiarità del proprio territorio, oltre che alle esigenze della popolazione ed alla funzionalità dei servizi, la Provincia può disciplinare nello statuto la suddivisione del proprio territorio in circondari, sulla cui base organizzare gli uffici, i servizi e la partecipazione dei cittadini. La Provincia può suddividere il proprio territorio in circondari, con funzioni esclusivamente amministrative. I confini della Provincia costituiscono la delimitazione territoriale della competenza di una serie di organi periferici dello Stato, quali p.e. la Prefettura, la Questura, il Provveditorato agli studi. Organi del Comune e della Provincia sono il Consiglio, la Giunta e due organi monocratici: il Presidente della Giunta e il Sindaco. Come già accennato, la riforma del titolo V incide anche sulla configurazione della Provincia: il nuovo testo dell’art. 118 Cost. distribuisce le funzioni amministrative tra gli enti locali diversi dai comuni qualora sia necessario assicurarne l’esercizio unitario, ma ciò sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

6. Organi delle Province. Sono organi di governo della provincia il Consiglio, la Giunta e il Presidente. Il Consiglio provinciale è composto dal presidente e da un numero di consiglieri compreso fra 24 e 45 membri a seconda della popolazione residente nel territorio provinciale. Il Presidente della Provincia è eletto a suffragio universale diretto contestualmente alle elezioni del consiglio provinciale. È proclamato eletto Presidente della Provincia il candidato alla carica che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi, qualora nessun candidato ottenga detta maggioranza si procede ad un secondo turno elettorale, nel quale vengono ammessi i due candidati che hanno ottenuto al primo turno il maggior numero di voti. È proclamato eletto Presidente della Provincia il candidato che nel secondo turno elettorale ha ottenuto il maggio numero di voti validi. L’elezione dei Consiglieri provinciali viene effettuata sulla base di collegi uninominali, l’attribuzione dei seggi del consiglio provinciale ai gruppi di candidati collegati è effettuata dopo la proclamazione dell’elezione del Presidente della provincia. Il Presidente della provincia nomina i componenti della giunta provinciale.

7. Aree metropolitane. Quali aree metropolitane sono individuate le zone comprendenti i Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri Comuni i cui insediamenti abbiano con essi i rapporti di stretta integrazione territoriale. In tali aree il comune capoluogo e gli altri comuni ad esso uniti da contiguità territoriale possono costituirsi in città metropolitane a ordinamento differenziato.

8. Comunità montane. Comunità isolane. Le comunità montane sono unioni di comuni, di enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse. Le Comunità montane, previste ed istituite per la valorizzazione delle zone montane e per l’esercizio di funzioni proprie, sono costituite da un organo rappresentativo e da un organo esecutivo composti da Sindaci, assessori o Consiglieri dei comuni partecipanti. La normativa inerente alle comunità montane viene estesa alle comunità isolane o di arcipelago le quali possono essere istituite in ciascuna isola o arcipelago di isole, ove esistono più comuni interessati della Sicilia e della Sardegna.

9. Unioni di Comuni. Le unioni di comuni sono enti locali costituiti da due o più comuni allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. I Consigli comunali dei comuni partecipanti approvano l’atto costitutivo e lo statuto dell’unione nel quale vengono individuati gli organi dell’unione e la modalità per la costituzione. Il Presidente dell’Unione deve essere scelto tra i Sindaci dei Comuni interessati. L’unione di comuni ha potestà regolarmente per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i Comuni.

10. Gestioni dei servizi pubblici. Nell’ambito delle proprie rispettive competenze gli Enti locali provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle Comunità locali. Ai servizi pubblici locali si applica il capo terzo del d.lg. 30.7.1999 n.286 (sul riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche). A norma dell’art. 113 del TULOEL i servizi pubblici locali possono essere gestiti nelle seguenti forme: a) in economia, quando per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda; b) in concessione a terzi, quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale; c) a mezzo di azienda speciale, anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica e imprenditoriale; d) a mezzo di istituzione, per l’esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale; e) a mezzo di società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale costituite o partecipate dall’Ente titolare del pubblico servizio, qualora sia opportuna in relazione alla natura o all’ambito territoriale del servizio la partecipazione di più soggetti pubblici o privati; f) a mezzo di società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria (v. impresa pubblica). La legge finanziaria per il 2002 (l. 28.12.2001 n. 448) ha modificato il TULOEL (art. 113 e 113 bis) e ha articolato la disciplina della gestione dei servizi pubblici locali distinguendo tra Gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza industriale e Gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale. Comuni, Province e altri Enti locali possono trasformare, con atto unilaterale, le aziende speciali in società per azioni di cui possono restare azionisti unici per un periodo comunque non superiore a due anni dalla trasformazione (art. 115 del TULEOL). Al fine di esercitare in modo coordinato funzioni e servizi determinati gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni, per la gestione associata di uno o più servizi gli enti locali possono inoltre costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali.

11. Controlli sugli atti degli enti locali. Va subito evidenziato come l’abrogazione dell’art. 130 Cost. (che prevedeva i controlli sugli atti degli enti locali) ad opera della l. cost. n. 2001/3 innova profondamente il quadro costituzionale di riferimento; tant’è che la normativa che, ad oggi, disciplina i controlli appare in contrasto con tale nuovo assetto. Per ciò che concerne la disciplina del controllo sugli atti degli enti locali, già la l. 15.5.1997 n. 127 aveva abrogato gli artt. 45, 46 e 48 della l. 8.6.1990 n. 142 e innovato il sistema e i limiti del controllo di legittimità sugli atti. In attuazione del disegno riformatore volto all’attribuzione del maggior grado di autonomia possibile agli enti locali, l’art. 17 della l. 15.5.1997 n. 127, e da ultimo l’art. 126 del citato testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, prevede che il controllo preventivo di legittimità di cui all’art. 130 della Costituzione (come detto, oggi abrogato) sugli atti degli enti locali si eserciti esclusivamente sugli statuti dell’ente, sui regolamenti di competenze del Consiglio (esclusi quelli attinenti all’autonomia organizzativa e contabile dello stesso consiglio) sui bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni adottate o ratificate dal Consiglio, sul rendiconto della gestione. È poi prevista una forma di controllo eventuale in base al quale le deliberazioni della Giunta e del Consiglio sono sottoposte a controllo nei limiti delle illegittimità denunziate nel caso in cui un quarto dei Consiglieri provinciali o un quarto dei Consiglieri dei comuni con popolazione superiore 15 mila abitanti ovvero un quinto dei Consiglieri dei comuni con popolazione sino a 15 mila abitanti ne facciano richiesta, sempre che le deliberazioni riguardino appalti e affidamento di servizi, forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario, dotazione organiche e relative variazioni, o assunzione del personale. In tali casi il controllo è esercitato dal Comitato regionale di controllo ovvero, se istituito, dal Difensore civico o comunale o provinciale. La Giunta può altresì sottoporre al controllo preventivo di legittimità ogni altra deliberazione dell’ente.

12. Potere sostitutivo del Governo. È previsto un potere sostitutivo del governo, con riferimento alle funzioni ed ai compiti di titolarità degli enti locali, in caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti all’appartenenza all’Unione Europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali. Il nuovo testo dell’art. 120 Cost. dispone che “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.