DEBITO ESTERO E PAESI IN VIA DI SVILUPPO: PROBLEMATICHE (ENCICLOPEDIA)

Abstract

Il peso di un eccessivo debito estero costituisce da decenni un serio ostacolo alla crescita di molti Paesi in via di Sviluppo. Un elevato debito scoraggia la disponibilità degli investitori di concedere capitale e vincola i PVS in una trappola della povertà (effetto “Debt Overhang”). Il problema del debito estero è presente sin dai primi anni settanta quando shock petroliferi, alti tassi d’interesse, deboli prezzi delle materie prime sui mercati internazionali, recessione dei Paesi industrializzati e alti deficit commerciali portano, come naturale conseguenza, un incremento di richieste di prestito internazionale da parte dei PVS. Dopo un’iniziale staticità nell’approccio al problema del debito estero (vedi Piani di Aggiustamento Strutturale e “Piano Baker”), molte delle iniziative di ristrutturazione, sviluppatesi successivamente da parte delle istituzione finanziarie internazionali, avvengono nella convinzione che una riduzione del debito possa portare vantaggi al Paese debitore ma anche e soprattutto al Paese creditore (vedi Curva di Laffer). A partire dagli anni novanta nascono così iniziative come la Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) rivolte ad una riduzione consistente del debito contratto dai Paesi in via di Sviluppo.

Debito e Ristrutturazione. Inquadramento Generale

Un deficit commerciale nella bilancia dei pagamenti indica che un Paese necessita, per consumi ed investimenti, di un ammontare di risorse superiori a quelle disponibili e deve dunque attrarre capitali dall'estero. Per farlo il Paese in questione può attrarre investimenti diretti esteri (IDE) oppure prevedere l'emissione di debito (obbligazioni) verso istituzioni internazionali come il Fondo Monetario Internazionale (FMI) e la Banca Mondiale, verso banche commerciali o infine verso soggetti privati. Il debito in questione viene generalmente definito “debito estero” ovvero come il totale del debito pubblico e del debito privato verso i non residenti, ripagabile in valuta estera, beni o servizi. I debitori possono dunque essere il Governo, le società e le stesse famiglie mentre i creditori possono essere banche commerciali, società finanziarie internazionali, Governi stranieri, il Fondo Monetario Internazionale (FMI) o la Banca Mondiale. In sostanza il debito estero può essere inteso come la somma totale, in genere misurata su base annua, che gli operatori privati e pubblici di un Paese devono versare, a scadenze prestabilite, a operatori privati o pubblici residenti all’estero.

Quando un Paese è impossibilitato a far fronte alle proprie obbligazioni e ai prestiti ricevuti può avviare una procedura di ristrutturazione del debito. Essa prevede un accordo in cui le scadenze, il periodo di garanzia e i tassi, che rappresentano le condizioni originarie di un prestito, vengono riconsiderate per attenuare l'onere del debitore. La riorganizzazione del debito è vincolata e subordinata alla stipula di questi tipi di accordi con i Paesi creditori in cui si può prevedere o l’allungamento delle scadenze del vecchio debito con tassi d’interesse più bassi e tempi di pagamenti contrattuali più lunghi (riscadenzamento) o una riduzione del valore nominale del debito (riduzione).

Le Prime Crisi Debitorie nei Paesi in via di Sviluppo

Sin dalla fine della Prima Guerra Mondiale, i Paesi “ricchi” concedono aiuti ai Paesi “poveri” per accrescere i propri investimenti. L’indebitamento dei Paesi esteri non è dunque un fenomeno recente. In letteratura, il fenomeno risale generalmente agli anni settanta, anni in cui soprattutto i Paesi esportatori di petrolio dispongono di una ingente quantità di risorse valutarie che tramite il sistema bancario privato internazionale utilizzano per concedere crediti ai Paesi in via di sviluppo. Questi ultimi vengono colpiti direttamente dalla crisi energetica del 1973 e dal conseguente declino dei prezzi delle materie prime poiché economie dipendenti in maniera diretta dalle esportazioni. Gli shock petroliferi, gli alti tassi di interesse, i deboli prezzi delle materie prime sui mercati internazionali, le recessioni nei Paesi industrializzati, i bassi tassi di risparmio, gli alti deficit commerciali e fiscali portano, come naturale conseguenza, ad un incremento di richieste di prestito internazionale. Per i Paesi in via di Sviluppo, l’insieme di questi fattori incrementa una situazione macroeconomica precaria che dura fino agli anni novanta e rappresenta la principale preoccupazione degli organismi finanziari internazionali in quegli anni. Tali preoccupazioni diventano fondate quando nel 1982 il Messico diventa il primo Paese a dichiarare il default seguito poi dal Brasile. Proprio a partire dalla crisi debitoria del 1982-83, si sviluppano importanti iniziative multilaterali di riduzione e cancellazione del debito estero da parte della comunità internazionale. Oggi, oltre ai Paesi a medio reddito dell'America Latina, anche i Paesi a basso reddito, per la maggior parte africani sono coinvolti dal problema delle crisi debitorie.

Prestiti e Condizionalità. Nascono i Piani di Aggiustamento Strutturale (PAS)

Nel 1982, il Messico dichiara di non essere in grado di pagare i suoi debiti e per evitare una reazione a catena, il FMI e la Banca Mondiale subentrano in molti crediti delle banche commerciali, consentendo così l’afflusso di nuovi capitali. In cambio il Messico e gli altri Paesi interessati attuano una serie di riforme volte a raggiungere l'obiettivo primario: il pagamento del debito. Nascono così i primi Piani di Aggiustamento Strutturale (PAS), noti anche come Washington Consensus, ovvero una serie di “Condizionalità” per ottenere nuovi finanziamenti da FMI e Banca Mondiale.

I PAS prevedono:

1. Riduzione della spesa pubblica, privatizzazione delle imprese e tagli alle spese per l'istruzione e la sanità;
2. Aumento dell'esportazione di materie prime e prodotti, sostituendo le colture di sussistenza con produzioni agricole commerciabili e sfruttamento delle risorse naturali;
3. Aumento dei tassi d'interesse ed eliminazione dei limiti al libero movimento di capitali;
4. Riduzione dei dazi e delle barriere consentendo il libero flusso di prodotti e servizi.

Tali misure hanno lo scopo di garantire una buona performance dell'economia del Paese debitore, in modo da assicurare così la restituzione dello stesso. I “suggerimenti” delle istituzioni di Bretton Woods vengono seguite da molti Paesi, dall'America Latina all'Africa al Sud Est Asiatico, senza ottenere però i risultati sperati. Nella seconda metà degli anni ottanta il FMI stesso, inizia a studiare una nuova strategia. Inizialmente l'unico strumento impiegato per migliorare la situazione dei Paesi debitori era lo spostamento in avanti delle scadenze (riscadenziamento del debito) oppure il rifinanziamento degli arretrati. Solo alla fine degli anni ottanta, quando è ormai evidente che la ristrutturazione del debito verso scadenze più lunghe crea soltanto un aumento del debito totale, a causa della capitalizzazione degli interessi, i creditori si rendono conto che non tutti i debiti possono essere estinti.

Iniziative di Riduzione del Debito

Piano Baker. Parallelamente all’inizio dei Piani di Aggiustamento Strutturale (PAS) del FMI e della Banca Mondiale, viene intrapresa un’iniziativa di riduzione del debito più diretta. Si avvia il cosiddetto “Piano Baker”, ideato nel 1985 dal segretario del Tesoro americano J. Baker come misura per fronteggiare la minaccia del Perù e di altri PVS, di procedere in maniera del tutto autonoma ad una limitazione dei debiti contratti. Il piano propone un nuovo approccio alla soluzione del problema conciliando sviluppo ed estinzione del debito. Il programma, che considera come imprescindibile la totale restituzione dei debiti, contempla la ripresa degli aiuti finanziari erogati da banche e organismi internazionali in favore dei PVS e l'adozione, da parte di questi ultimi, di politiche per favorire lo sviluppo e la crescita. Il piano fallisce anche a causa della mancata disponibilità degli istituti di credito a investire in aree deboli.

Piano Brady. Nel 1989 il nuovo Segretario del Tesoro americano Nicolas Brady propone una nuova iniziativa, chiamata “Piano Brady”, che trasforma il debito estero di una parte dei Paesi debitori in obbligazioni (“Brady Bond”) garantite dal FMI. L’obiettivo è ridurre il debito dovuto alle banche commerciali con il sostegno di FMI e Banca Mondiale. Ne deriva un successo limitato con la nascita delle prime forme di conversione del debito interno in valuta locale. L’elemento innovativo del piano è l’utilizzo di fondi pubblici per fornire garanzie nella conversione dei titoli di debito. Concretamente, il “Piano Brady” si riferisce ad un periodo di tre anni che richiede da parte dei debitori di perseguire i piani di stabilizzazione e di attivare le misure necessarie per impedire fughe di capitali in cambio delle riduzioni di debito nella forma di:

1. “Buyback”: riacquisto, da parte dei Paesi debitori stessi, a prezzi scontati e con pagamento in contanti.

2. “Debt for equity swap”: conversione dei titoli di debito con investimenti di portafoglio sui mercati locali.

3. “Par bond”: conversione, alla pari, in obbligazioni, nella quale si mantiene il completo valore nominale del titolo di debito, riducendo però gli interessi ad un tasso fisso del 6%.

4. Nuovi finanziamenti.

Questa iniziativa, fornisce interessanti esempi di come la riduzione di debito influenzi le performance economiche ed i flussi di capitali (vedi anche paragrafo successivo Perché Ridurre il Debito. Effetto Debt Overhang e Curva di Laffer). Dal 1989 al 1996 questo sistema riduce il debito estero di 46,5 miliardi di dollari.

Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC). Nel 1996 il FMI e la Banca Mondiale propongono la riduzione fino all’80% del debito estero di 41 Paesi considerati molto poveri attraverso l’iniziativa HIPC. L’iniziativa HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) fu studiata negli anni ’90 dalla Banca Mondiale e dal FMI per rendere sostenibile nel medio-lungo periodo il debito estero dei Paesi più poveri. La grossa novità apportata da questa misura è la riduzione del debito anche nei confronti degli organismi finanziari internazionali e non solo dei Governi creditori. Per essere eleggibili all’iniziativa HIPC, il Paese deve adottare un programma di riaggiustamento e di riforme sostenuti dal FMI e dalla Banca Mondiale e mettere in atto suddetto programma per un periodo di tre anni. 

Perché ridurre il Debito. Effetto Debt Overhang e Curva di Laffer

Un elevato debito estero aumenta l’incertezza circa l’eventualità che lo stock di debito sia totalmente restituito  e in un ambiente macroeconomico in cui regna l’incertezza, gli investitori esteri e nazionali preferiscono rimandare le loro scelte (effetto “Debt Overhang”). La riduzione del debito può diminuire l’incertezza (dovuta al rischio di default, alla rinegoziazione delle scadenze e all’accumulo di arretrati) migliorando l’efficienza allocativa e le aspettative nei Governi e nelle politiche dei Paesi debitori. Infatti, una volta superato un certo livello, l’eccesso di debito esercita pressioni negative sulla disponibilità degli investitori di fornire capitale. Quindi, la presenza di un elevato stock di debito, secondo la teoria del “Debt Overhang”, modifica gli incentivi sia del creditore che del debitore e una riduzione dello stesso può essere nell’interesse di entrambe le parti. Secondo alcuni economisti (Paul Krugman, Jeffrey Sachs e Peter Kenen) la Curva di Laffer del debito (Fig. 1) riproduce la probabilità di rimborso come funzione dello stock di debito e chiarisce come la riduzione dello stesso possa essere un vantaggio sia per il debitore che per il creditore:

Fig.1 Curva di Laffer

Sull’asse delle ordinate la figura descrive il valore del debito risultante dai pagamenti futuri attesi e sull’asse delle ascisse il valore attuale nominale del debito (stock di debito totale). La curva segue la linea a 45°, nella fase iniziale quando il debito è sostanzialmente basso.

Nel punto C compare il “Debt Overhang”: i pagamenti attesi (per unità addizionali di debito) cominciano a diventare più bassi del valore del debito come risulta dai pagamenti futuri attesi che si ritiene il PVS sarà in grado di effettuare.

Nel punto R la curva inizia anche a decrescere, poichè il valore attuale del debito aumenta ed impone disincentivi tali che i pagamenti attesi, per i prestiti addizionali, diminuiscono invece che aumentare.

Quindi, teoricamente il momento migliore per avviare una riduzione del debito è quando il Paese si trova oltre il punto L, e precisamente poco prima del punto R, in quanto una riduzione degli obblighi verso il punto L porterebbe benefici sia al debitore che al creditore, perché il Paese debitore avrà meno debiti, ma al tempo stesso il creditore vedrà aumentare il valore dei propri crediti residui.

In sostanza, quando il Paese debitore si trova alla destra del punto R (il cosiddetto lato “sbagliato” della curva di Laffer), una riduzione del debito aumenta la probabilità di rimborso e migliora la condizione del creditore e del debitore. Al contrario, un elevato debito scoraggia gli investimenti in capitale fisico e in capitale umano, l’implementazione di nuove tecnologie e di riforme strutturali, in quanto nel Paese debitore si diffonde la convinzione che tutti i guadagni futuri saranno indirizzati a ripagare il debito contratto. Questa interpretazione degli effetti del “Debt Overhang” mostra come un debito eccessivo possa vincolare i PVS in una trappola della povertà.

Forum per la Rinegoziazione del Debito. Club di Parigi e Club di Londra

Club di Parigi. Utilizzato come strumento sovranazionale per le trattative fra creditori pubblici, come i Governi, e debitori, il Club di Parigi ha curato direttamente tutti gli ultimi accordi che hanno avuto come oggetto un default sovrano.Il Club di Parigi rappresenta una delle più importanti sedi multilaterali all’interno delle quali si discute la problematica del debito estero e, più precisamente la sua ristrutturazione. Il Club di Parigi agisce in stretto collegamento con il FMI, sulla base del criterio del “Burden Sharing” (cioè, la condivisione dei costi e dei rischi derivanti dall’intervento a favore dei Paesi debitori). In questo modo, un Paese indebitato che voglia chiedere al Club di Parigi la riconsiderazione del proprio debito dovrà innanzitutto dimostrare di essere destinatario di un programma di aiuto avviato dal FMI e diretto al risanamento dell’economia e dimostrare, altresì, di trovarsi in serio pericolo di insolvenza (Imminent Default). Nato nel 1956 per far fronte a una crisi finanziario-debitoria dell’Argentina, il Club di Parigi riunisce oggi 19 Stati che sono i principali creditori dei Paesi poveri più indebitati e costituisce un importante forum d’incontro e di negoziato tra i Paesi partecipanti. Da allora, il Club di Parigi ha concluso 429 accordi relativi a 90 Paesi debitori. L’ammontare complessivo del debito coperto da questi accordi raggiunge i 573 miliardi di dollari. Nel 2004 il Club di Parigi raggiunge un accordo per la cancellazione incondizionata del debito iracheno. Due anni più tardi, la Nigeria diviene il primo Paese africano a pagare l’intero debito nei confronti del Club di Parigi.

Club di Londra. Il Club di Londra è un gruppo informale di creditori privati internazionali simile al Club di Parigi. Il suo primo incontro avviene nel 1976 in risposta ai problemi di pagamento dei debito contratti dallo Stato africano dello Zaire. Nel Club di Londra non vi è alcun membro permanente, non ha alcun mandato formale e gli interessi delle banche creditrici sono rappresentati da un comitato direttivo composto dalla banche stesse. Le riunioni del Club di Londra avvengono su richiesta di un Paese debitore.

Il Club di Parigi e il Club di Londra sono i due principali forum di riferimento per la ristrutturazione (o, più praticamente, per il riscadenziamento) del debito sovrano.

 

Bibliografia

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DI MAGLIANO R. – QUARTO A. – ZUPI M. (2003) Il debito estero nei paesi in via di sviluppo: problemi e prospettive, Torino, UTET Università (http://www.utetuniversita.it/catalogo/economia/il-debito-estero-nei-paesi-in-via-di-sviluppo-2420)

IMF – WORLD BANK (1996) “The HIPC Debt Initiative-Elaboration of Key Faetures and Proposed Procedures”, IMF/WB, Washington DC, Agosto

MINISTERO DEL TESORO, DEL BILANCIO E DELLA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA (2000) “Relazione sull’attività delle banche e dei fondi di sviluppo multilaterali la partecipazione finanziaria e il ruolo dell’Italia per l’anno 1999”, Roma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato (http://www.dt.tesoro.it/export/sites/sitodt/modules/documenti_it/rapporti_finanziari_internazionali/rapporti_finanziari_internazionali/banche_multilaterali_di_Sviluppo/relaz1-8.pdf)

PRESBITERO A. (2010) Il Debito estero nei Paesi in via di Sviluppo, Novara, Università del Piemonte Orientale (http://utenti.dea.univpm.it/presbitero/POLEC/Note_debito%20estero.pdf)

WORLD BANK (2012) “Global Development Finance 2012: External Debt of Developing Countries”, WB, Washington D.C., WB


Redattore: Giovanni AVERSA