DIRITTO COMUNITARIO

1. Nozione. La Corte di Giustizia delle Comunità europee e la dottrina hanno gradualmente delineato una nozione di diritto comunitario facendo principalmente riferimento ai rapporti tra il diritto interno e lo stesso diritto comunitario, lasciando tuttavia ai margini il rapporto con l’ordinamento internazionale (ma v. Corte di giustizia delle Comunità europee, sentenza 31 marzo 1971, in causa 22/70, AETS). Per tale nozione risultano fondamentali alcune sentenze della Corte di Giustizia, in particolare quelle del 5 febbraio 1963 (in causa 28/62, Van Gend en Loos) e del 15 luglio 1964 (in causa 6/64, Costa-ENEL) entrambe pronunciate ai sensi dell’art. 177 TCE (ora art. 234 CE): nella prima si afferma infatti che “la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro diritti sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i loro cittadini”; nella seconda pronuncia invece, la Corte del Lussemburgo ha precisato che “il Trattato CEE ha istituito un proprio ordinamento giuridico, integrato nell’ordinamento giuridico degli Stati membri”. Sulla stessa linea si sono sostanzialmente collocate, pur se con alcune eccezioni, anche le Corti costituzionali nazionali ed i giudici ordinari anche di ultima istanza. In particolare la Corte costituzionale italiana si è pronunciata con numerose sentenze, tra le quali vanno ricordate le seguenti: 27 dicembre 1973, n. 183, 30 ottobre 1975, n. 232, 28 luglio 1976, n. 205, 29 dicembre 1977, n. 163, 6 ottobre 1981, n. 176. Di indubbio interesse, anche perché in un certo qual modo anticipatrice della linea della Corte di Giustizia CE, è altresì la pronuncia del Consiglio di Stato del 7 novembre 1962, n. 778.

2. Principio di prevalenza. Circa i caratteri dell’ordinamento comunitario, va anzitutto ricordato il principio della prevalenza (o “preminenza”, “primauté”, “primato”, “superiorità”, “supremazia”, “primazia”) del diritto comunitario rispetto al diritto interno anche di rango costituzionale. Fondamentale, a questo riguardo, è quanto affermato dalla Corte del Lussemburgo nella richiamata sentenza “Costa-ENEL”: “il trasferimento, effettuato dagli Stati a favore dell’ordinamento giuridico comunitario, dei diritti e degli obblighi corrispondenti alle disposizioni del trattato implica, una limitazione definitiva di loro diritti sovrani, di fronte alla quale un atto unilaterale, incompatibile col sistema della Comunità, sarebbe del tutto privo di efficacia”.

3. Effetto diretto verticale e orizzontale. Altro elemento caratterizzante il diritto comunitario è il c.d. effetto diretto da tenere distinto da quello dell’applicabilità diretta. Nella citata sentenza Van Gend en Loos, la Corte di Giustizia ha affermato che, poiché il diritto comunitario è atto tanto ad imporre ai singoli degli obblighi quanto ad attribuire loro dei diritti soggettivi, ove delle norme comunitarie pongano “un divieto chiaro e incondizionato” e preciso per lo Stato, esse saranno atte a produrre direttamente degli effetti sui rapporti giuridici intercorrenti fra gli Stati membri ed i loro amministrati (c.d. effetto diretto verticale, distinto dall’effetto diretto orizzontale, cioè relativo ai rapporti tra privati, generalmente non ammesso salvo alcune pronunce della Corte di giustizia delle Comunità europee quali 12 dicembre 1974, c. 36/74, Walrave; 8 aprile 1976, c. 43/75, Defrenne II). Tali norme possono pertanto essere invocate dai privati che se ne vogliano avvalere anche davanti ai giudici ed alle amministrazioni nazionali ove lo Stato sia venuto meno agli obblighi assunti. Sempre secondo la Corte di giustizia delle Comunità europee, l’applicabilità diretta va invece intesa “nel senso che le norme di diritto comunitario devono esplicare la pienezza dei loro effetti, in maniera uniforme in tutti gli Stati membri, a partire dalla loro entrata in vigore e per tutta la durata della loro validità; dette norme sono quindi fonte immediata di diritti ed obblighi per tutti coloro ch’esse riguardano, siano questi gli Stati membri ovvero i singoli, soggetti di rapporti giuridici disciplinati dal diritto comunitario” (sentenza 9 marzo 1978, c. 106/77, Simmenthal). Gli Stati devono pertanto astenersi sia dalla prassi di adottare norme di diritto interno che diano attuazione alle norme che non hanno bisogno di alcuna mediazione nazionale (come di norma i regolamenti), sia non adottare o provvedere ad eliminare le norme nazionali eventualmente contrastanti. In sintesi può affermarsi che una norma è dotata di effetto diretto quando l’applicazione del suo contenuto precettivo (chiaro, preciso ed incondizionato) può essere invocata davanti ai giudici ed alle autorità nazionali in presenza di un obbligo di fare dello Stato, in riferimento cioè alla mancanza di misure conformi o alla presenza di misure contrastanti di diritto interno; l’applicabilità diretta caratterizza invece le norme per le quali sussista per lo Stato un obbligo di non fare, nel senso che questo deve astenersi dall’adottare o dall’applicare norme di diritto interno con esse contrastanti.

4. Fonti primarie. Le fonti primarie del diritto comunitario sono i Trattati istitutivi e gli altri trattati internazionali adottati tra gli Stati membri, che si sono via via inseriti nell’alveo del sistema comunitario modificando ed integrando i trattati originari: essi costituiscono quindi il c.d. diritto comunitario ”originario”. Il diritto comunitario “derivato” è invece costituito dagli atti delle istituzioni comunitarie, adottati per raggiungere gli scopi ed i fini del trattato conformemente allo stesso trattato. Tra i principali atti di diritto originario, fonti primarie del diritto comunitario, devono essere menzionati, oltre ai Trattati CECA, CE ed Euratom, anche i trattati di adesione dei nuovi Membri alle Comunità europee; l’Atto unico europeo (1986); il Trattato sull’Unione europea di Maastricht (1992); il Trattato di Amsterdam (1997); il Trattato di Nizza (2000). Tra le fonti, vanno altresì inclusi i principi generali comuni ai diritti degli Stati membri (art. 288 CE e 188 CEEA) che costituiscono un parametro di legittimità e un criterio di interpretazione ed integrazione del diritto comunitario (v., tra le altre, sentenze Corte di giustizia delle Comunità europee, 13 dicembre 1979, causa 44/79, Hauer; 18 maggio 1982, c. 155/79, AM & S; 30 settembre 1987, c. 12/86, Demirel; 26 aprile 1988, c. 316/86, Krücken).

5. Diritto derivato. Il diritto derivato è costituito dagli atti previsti dall’art. 249 CE (cui corrispondono l’art. 161 Euratom e l’art. 14 CECA): si tratta dei regolamenti, delle direttive e delle decisioni. Questi atti hanno natura vincolante, pur se con specifiche caratteristiche. In estrema sintesi può affermarsi quanto segue: i regolamenti hanno portata generale, sono obbligatori in tutti i loro elementi e sono per ciò immediatamente applicabili; le direttive obbligano per gli obbiettivi da raggiungere, lasciando allo Stato la scelta degli strumenti e dei modi appropriati per raggiungere tali scopi entro un termine prefissato; le decisioni sono vincolanti in tutti i loro elementi ma per i soli destinatari cui sono indirizzate. Deve notarsi che in principio non esiste una gerarchia precostituita tra queste tipologie di atti, tuttavia la giurisprudenza comunitaria (Corte di giustizia delle Comunità europee, sentenza 10 maggio 1971, in causa 38/70, Deutsche Tradax) ha precisato che un atto va considerato superiore all’altro quando il secondo sia emanato in esecuzione del primo. Elemento fondamentale di tutti gli atti comunitari è la motivazione (art. 253 CE) che viene normalmente indicata nel preambolo dell’atto stesso e che ne costituisce parte integrante (attraverso i c.d. considerando, cioè le considerazioni ed i richiami che precedono l’effettivo testo normativo dell’atto).

6. Modo di indicazione delle fonti di diritto comunitario.a) I regolamenti vengono individuati sulla base di un numero progressivo seguito dalle ultime due cifre dell’anno di adozione, il tutto preceduto dall’indicazione del tipo di atto (appunto, Reg. o regolamento) e dalla o dalle istituzioni che l’hanno adottato, seguito dalla data di adozione e dall’argomento di cui tratta (p.e.: Regolamento della Commissione n. 69/01 del 12 gennaio 2001, relativo a ecc., abbreviato in Reg. 69/01). b) Per le decisioni, l’indicazione dell’atto viene seguita dalla menzione dell’Istituzione adottante, dall’anno di pubblicazione seguito da un numero progressivo, dalla data di adozione e dall’argomento (p.e.: Decisione della Commissione n. 2001/212, del 16 maggio 2000 concernente ecc., abbreviato in Dec. 2001/212). c) Per le direttive, l’indicazione dell’atto viene seguita dall’indicazione prima delle due ultime cifre dell’anno di adozione e poi dal numero progressivo attribuito su base annua seguito dall’istituzione adottante, dalla data e dall’argomento (p.e.: Direttiva 95/46 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa ecc., abbreviata in Dir. 95/46). d) L’art. 249 CE prevede la possibilità di adozione di raccomandazioni e pareri, peraltro non dotati, in linea di principio, di efficacia vincolante (con la precisazione che le raccomandazioni CECA sono però degli atti analoghi alle direttive previste dai trattati CE e CEEA e dotate del medesimo valore vincolante). e) Oltre agli atti di cui all’art. 249 CE detti “tipici”, le istituzioni e gli organi comunitari adottano tutta una serie eterogenea di atti c. d. atipici, variamente denominati, e dotati spesso (quantomeno di fatto) di rilevante peso nell’attuazione del diritto comunitario: sono da menzionare le delibere, gli accordi interistituzionali, gli orientamenti, i programmi, i piani d’azione, etc.

7. Normativa interna d’attuazione. Le leggi e gli atti interni che hanno dato e danno attuazione alle norme comunitarie sono estremamente numerose, tanto da escludere una sia pur sommaria elencazione in questa sede. Risulta peraltro utile indicare di quali strumenti generali l’ordinamento italiano si sia dotato al fine di adempiere in modo organico agli obblighi assunti in sede comunitaria. In primis, con la legge 16 aprile 1987 n. 183 “sul coordinamento delle politiche riguardanti l’appartenenza dell’Italia alle Comunità Europee e l’adeguamento dell’ordinamento interno agli atti normativi comunitari” il nostro Paese ha adottato uno strumento espressamente destinato a risolvere l’annoso problema costituto dal ritardo nell’emanazione di misure di diritto interno specificamente finalizzate all’attuazione delle direttive comunitarie. Inoltre, il 9 marzo 1989 il Parlamento italiano ha adottato la l. 9.3.1989 n. 86 (legge La Pergola) la quale ha previsto l’adozione annuale da parte dello stesso Parlamento di un provvedimento definito legge comunitaria (la prima legge comunitaria è stata la l. 29.12.1990 n. 428; la più recente delle quali è la legge 29 dicembre 2000, n. 422 “Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee-Legge comunitaria 2000”). In base alla legge 86/89 il Parlamento individua così caso per caso il più idoneo ed opportuno atto da adottare per conformarsi agli obblighi comunitari assunti dal nostro Paese. La “legge comunitaria” può pertanto contenere direttamente delle norme di attuazione, ovvero attuare un procedimento di “delegificazione” (ove si tratti di materie già disciplinate da legge ma non sottoposte a riserva di legge) con una delega al Governo, ovvero conformarsi agli obblighi comunitari in via amministrativa (ove non vi sia riserva di legge e non occorra modificare delle leggi). Di fatto, in questo procedimento risulta che il ruolo del Parlamento resta marginale, in quanto difficilmente esso riesce ad utilizzare gli strumenti per incidere sul disegno di legge presentato dal Governo sul quale resta l’effettivo potere/onere di adempiere agli obblighi – peraltro da esso stesso – assunti in sede comunitaria.