CORTE DEI CONTI

E’ un organo di rilevanza costituzionale cui spettano funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali. È nell’esercizio delle prime, in particolare, che la Corte dei Conti viene definita organo ausiliare del Governo (ex art. 100, comma 2, Cost.). Può deliberare anche a sezioni riunite nei casi stabiliti dalla legge. L’indipendenza della Corte, secondo quanto disposto dalla Costituzione, è stata resa effettiva con la l. 13.4.1988 n. 117 istitutiva del Consiglio di Presidenza. La disciplina delle funzioni è stata regolata da ultimo con le leggi 14.1.1994 n. 19 e n. 20.

1.Breve storia della Corte dei conti
La Corte dei Conti fu istituita agli albori dello Stato unitario (legge 14 agosto 1862, n. 800), perchè vigilasse sulle amministrazioni dello Stato, così da prevenire e impedire sperperi e cattive gestioni.
In questa funzione, la Corte dei Conti assunse la veste di una "magistratura", essendo emersa - secondo la storica affermazione di Camillo Benso conte di Cavour - la "assoluta necessità di concentrare il controllo preventivo e consuntivo in un magistrato inamovibile".
Le linee fondamentali del suo ordinamento sono state fissate nel testo unico approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Nel corso degli anni successivi all'entrata in vigore della Costituzione repubblicana sono intervenute profonde trasformazioni nell'organizzazione e nelle funzioni amministrative (moltiplicazione degli enti, creazione di autorità amministrative indipendenti, privatizzazione di funzioni e di imprese pubbliche), le quali hanno interessato anche gli assetti finanziari e di spesa (basti pensare all'introduzione della legge finanziaria e alle riforme del bilancio intervenute nel 1978, nel 1988 e, recentemente, con la legge n. 94 del 3 aprile 1997), incidendo fortemente sui compiti dell'Istituto.
Ad esso è stato, ed è richiesto, quindi un grande sforzo di adeguamento ed ammodernamento - tutt'altro che concluso - per soddisfare la crescente "domanda" sia di controlli efficienti, sia di un puntuale esercizio della giurisdizione di responsabilità; ciò al fine di accrescere la trasparenza dell'amministrazione, di assicurare la corretta gestione delle pubbliche risorse, di elevare la qualità dei servizi che l'amministrazione rende ai cittadini.

2.Le riforme giurisdizionali
Una complessiva riforma delle funzioni giurisdizionali e di controllo della Corte aveva formato oggetto, negli ultimi 30 anni, di diversi progetti di legge, nessuno dei quali era mai riuscito a conseguire l'approvazione del Parlamento. La riforma a lungo attesa è stata infine realizzata fra il 1993 ed i primi mesi del 1994 con una serie di decreti legge e, poi, con le leggi n. 19 e 20 del 14 gennaio 1994.
La legge n. 19 del 14/01/1994 ha istituito le Sezioni Giurisdizionali Regionali con competenza generale in materia di contabilità pubblica e di pensioni. Presso ciascuna sezione è stato istituito un ufficio di Procura. E' stato così esteso all'intero territorio nazionale il modello già utilizzato dal legislatore per le sezioni giurisdizionali da tempo funzionanti in Sicilia e Sardegna (le Sezioni giurisdizionali per la Campania, la Puglia e la Calabria, istituite dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, avevano invece competenza limitata alle materie di contabilità pubblica). In secondo luogo la legge n. 19 ha istituito due Sezioni giurisdizionali centrali con funzioni di giudice d'appello contro le sentenze emesse dalle sezioni giurisdizionali regionali. In terzo luogo le Sezioni Riunite della Corte dei Conti sono state trasformate in organo di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo-contabile, essendo ad esse attribuita la competenza a decidere unicamente le questioni di massima ed i conflitti di competenza.

3.La riforma delle funzioni controllo
La legge n. 20, del 14 gennaio 1994, ha avuto ad oggetto la riforma delle funzioni di controllo. I tratti fondamentali del modello di controllo prefigurato dalla legge di riforma sono tre.
In primo luogo, il controllo preventivo di legittimità è limitato e concentrato sugli atti fondamentali del Governo (e non più sull'universo degli atti prodotti dall'amministrazione: cinque milioni prima della riforma); in secondo luogo, viene potenziato e generalizzato a tutte le amministrazioni il controllo successivo sulla gestione, da svolgere sulla base di appositi programmi elaborati dalla Corte dei Conti, che riferisce al Parlamento nazionale ed ai Consigli regionali sull'esito dei controlli eseguiti; in terzo luogo viene attribuito alla Corte dei Conti il compito di verificare la funzionalità dei controlli interni all'amministrazione che erano praticamente scomparsi e che altre norme recenti hanno reintrodotto.
La nuova architettura dei controlli così come articolati dalla legge n. 20 dovrebbe produrre due risultati significativi: da una parte, una più responsabile gestione delle risorse da parte degli amministratori pubblici; dall'altra, verifiche ed analisi incentrate non solo sulla legittima impostazione e svolgimento di attività amministrative, ma anche sui risultati conseguiti, sulla congruenza fra questi risultati ed i programmi stabiliti, sui costi e sulla qualità dei servizi, sulla soddisfazione degli utenti.
Nell'esercizio della potestà regolamentare attribuita alla Corte dei Conti dall'art. 4 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, le Sezioni Riunite hanno approvato, con deliberazioni nn. 1/97 e 2/97 in data 13-6-1997, i regolamenti, pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale n. 145 del 24-6-1997, concernenti l'organizzazione dei Collegi regionali di controllo, di una Sezione di controllo della Corte per gli affari comunitari ed internazionali e l'organizzazione di un Seminario permanente dei controlli.
L'assetto amministrativo della Corte comprende: la Presidenza, il Segretariato Generale, il Consiglio di Presidenza, per il governo del personale di magistratura ed il Consiglio di amministrazione, per il personale amministrativo.

4. Meccanismo della funzione di controllo
Il controllo esercitato dalla Corte dei Conti può essere controllo preventivo (sempre di legittimità) e controllo successivo. Il controllo preventivo di legittimità è limitato agli atti fondamentali del Governo e si conclude con l’apposizione del visto. L’apposizione del visto, comprovante la legittimità dell’atto, costituisce condizione di efficacia per l’esecutività dello stesso. Qualora il visto sia ricusato, il Governo può chiedere una nuova deliberazione alla Corte dei Conti, la quale, a sezioni unite, potrà insistere nel rifiutare il visto oppure, riconoscendo cessata la causa del rifiuto, ordinare la registrazione dell’atto con riserva. Le registrazioni eseguite con riserva sono comunicate ogni quindici giorni agli uffici di presidenza della Camera e del Senato. Il controllo successivo è contabile e sulla gestione (secondo programmi predisposti dalla Corte che riferisce al Parlamento, quindi anche di merito. Importanti innovazioni in tema di funzioni di controllo sono state introdotte dalla l. n. 20/1994. Per un verso tale legge ha circoscritto il controllo preventivo di legittimità, il quale nell’ordinamento previgente assumeva un ruolo preponderante e ha esteso le tipologie degli altri controlli. Essi risultano così sintetizzabili: a) controllo preventivo di legittimità esclusivamente sugli atti non aventi forza di legge indicati dall’art. 3, comma 1 della l. 1994/20 (p.e.: provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri, atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione, decreti che approvano alcuni contratti dell’amministrazione dello Stato, provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o di assegnazione di fondi, provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare, decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso preventivo al Ministero del Tesoro all’impegno di spese correnti a carico di esercizi successivi); b) controllo preventivo sugli atti del Presidente del Consiglio dei Ministri che questi richieda di sottoporre temporaneamente a controllo o che la Corte dei Conti deliberi di assoggettare, per un periodo determinato, a controllo preventivo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo; c) controllo successivo, p.e. sui titoli di spesa relativi al costo di personale (art. 65 d.lg. 29/ 1993), sugli atti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti e sugli atti di notevole rilievo finanziario, individuati per categorie ed amministrazioni statali, che le sezioni unite stabiliscano di sottoporre a controllo per un periodo determinato; d) controllo sulla gestione finanziaria relativamente agli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; e) controllo sulla gestione degli enti locali ad opera della sezione enti locali della Corte dei Conti; f) controllo successivo, anche in corso di esercizio, sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, oltre che sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria. A tale proposito l’art. 3 comma 4 della l. 20/1994 precisa che la Corte dei Conti accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obbiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. In relazione a controlli va richiamato il d.lg. n. 286/1999 che ha introdotto una specifica disciplina dei controlli interni delle amministrazioni, identificati in quattro tipologie: controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione, valutazione della dirigenza, valutazione e controllo strategico.

5. Funzioni giurisdizionali
La l. 1994/19 (art. 1, comma 1) ha generalizzato l’istituzione delle sezioni giurisdizionali in ciascuna Regione. Alle sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei Conti la riforma del 1994 attribuiva competenza in appello avverso le sentenze rese delle sezioni regionali ma ciò esclusivamente in “materia di contabilità pubblica” (art. 1 comma 5). Ulteriori considerevoli innovazioni della riforma in esame consistono nella introduzione nel giudizio di responsabilità amministrativa dell’invito a dedurre che il procuratore regionale deve rivolgere al presunto responsabile, assegnandogli termine (non inferiore a 30 giorni) per il deposito di eventuali deduzioni e documenti. Il destinatario dell’invito può chiedere di essere sentito personalmente. Decorsi 120 giorni dalla scadenza del termine assegnato il Procuratore regionale deve adottare l’atto di citazione, introduttivo del giudizio di responsabilità (salvo proroga di ulteriori 45 giorni). L’invito a dedurre si colloca in una fase antecedente alla costituzione del rapporto processuale; esso assolve a funzione di contestazione e, in senso lato, di partecipazione procedimentale. Qualora il Procuratore generale rilevi alla luce delle osservazioni e dei documenti prodotti dall’interessato la insussistenza della fattispecie di responsabilità, sarà tenuto all’archiviazione del procedimento.

6. Pensioni
Per quanto riguarda il giudizio pensionistico rilevante innovazione introdotta dalla riforma del 1994 consiste nella abrogazione dell’intervento obbligatorio del Pubblico Ministero nel giudizio pensionistico. La soppressione di tale figura quale parte necessaria del processo pensionistico ne accentua sensibilmente la connotazione di giudizio tra parti pariordinate e, dunque, la natura soggettiva. Per il suo radicamento non è più sufficiente, come in precedenza, il semplice deposito del ricorso presso la Segreteria della Corte dei Conti ma, deve ritenersi, si richiede la notificazione del medesimo alla Amministrazione. La l. 20.12.1996 n. 639, all’esito di una lunga serie di reiterazioni di d.l. (l’ultimo è il d.l. 23.10.1996 n. 543) introduce ulteriori novità di rilievo e ciò innanzitutto l’introduzione del doppio grado di giudizio avanti la Corte dei Conti. L’appello, infatti, è esteso alle sentenze pronunciate in tutte le materie attribuite alla giurisdizione della Corte dei Conti, con la precisazione che nei giudizi in materia pensionistica esso è consentito per soli motivi di diritto. Costituiscono questioni di fatto quelle relative alla dipendenza di infermità, lesioni o morte da cause di servizio e di guerra e quelle relative alla classifica o all’aggravamento di infermità o lesioni. L’appello deve essere proposto entro sessanta giorni dalla decisione (il deposito in segreteria è equiparato alla notificazione per il procuratore) ovvero entro un anno dalla sua pubblicazione. Ulteriore importante disposizione introdotta dalla riforma del 1996 riguarda l’efficacia della sentenza di primo grado. A questa, almeno implicitamente, viene attribuita immediata esecutività. La proposizione dell’appello, infatti, ha efficacia sospensiva; su istanza del Procuratore, tuttavia, la sezione centrale investita dell’appello, sentite le parti, può disporre con ordinanza che alla sentenza appellata sia comunque attribuita provvisoria esecutività. Così come formulata tale disposizione sembra funzionale esclusivamente al giudizio contabile (giudizio di conto e giudizio di responsabilità amministrativa). Poiché stante il tenore letterale della norma il principio dell’effetto sospensivo dell’appello riguarda anche il giudizio pensionistico, non pare potersi negare alla parte privata appellata in tale giudizio la facoltà di domandare la provvisoria esecutività della sentenza di primo grado. Ulteriore novella è stata rappresentata dalla l. 21.7.2000 n. 205 di riforma del processo amministrativo la quale contiene, tuttavia, alcune disposizioni che riguardano il giudizio pensionistico avanti la Corte dei Conti. Così l’art. 5 istituisce il giudice unico delle pensioni quale giudice monocratico di primo grado competente a decidere nel merito i ricorsi pensionistici. In sede cautelare, al contrario, permane la competenza del Collegio. La stessa norma dispone un consistente innesto di disciplina giuslavoristica nel processo pensionistico: il rito avanti il giudice unico delle pensioni, infatti, è regolato dagli artt. 419, 420, 429, 430 e 431 c.p.c Tra le altre innovazioni si segnala la ulteriore implicita conferma della esecutività delle sentenze di primo grado rese delle sezioni giurisdizionali regionali. Per l’esecuzione di tali sentenze, in quanto non sospese dalle sezioni centrali il giudice di primo grado esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato di cui all’art. 27, 1° comma n. 4 del T.u. Cons. Stato (tale rimedio è ora previsto per il giudizio amministrativo ed è espressamente esteso ai giudizi avanti la Corte dei Conti: art. 10 l. 21.7.2000 n. 205). Lo stesso principio vale per la esecuzione delle sentenze rese dalle sezioni giurisdizionali centrali d’appello in pendenza del termine per l’impugnativa in Cassazione, ammessa (art. 111 Cost.) per soli motivi di giurisdizione. É possibile, inoltre, la “decisione in forma semplificata” con definizione del giudizio in sede di discussione dell’istanza cautelare oppure a seguito dell’esame istruttorio, qualora la Corte ravvisi la manifesta fondatezza, ovvero, la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso. È prevista la perenzione ultradecennale dei ricorsi, qualora il ricorrente, appositamente avvisato dalla Segreteria non presenti istanza di fissazione d’udienza. Analogamente in ipotesi di decesso del ricorrente il giudizio è dichiarato interrotto con comunicazione agli eredi ovvero pubblicazione del relativo avviso nella Gazzetta Ufficiale e avvertenza che il giudizio deve essere riassunto entro il termine di 90 giorni a pena di estinzione. La rinuncia al ricorso, la cessazione della materia del contendere, l’estinzione del giudizio e la perenzione sono pronunciate dal Presidente della Sezione o da un Magistrato delegato con decreto comunicato alle parti; il decreto è opponibile avanti al Collegio il quale decide in Camera di Consiglio; in caso di rigetto le spese sono poste a carico dell’opponente, esclusa la possibilità di loro compensazione anche parziale (art. 9 l. n. 21.7.2000 n. 205). Per la esecuzione delle sentenze di condanna pronunciate nei giudizi di responsabilità amministrativa la disciplina è ora dettata dal d.p.r. 260/ 1998. Resta fermo il principio già vigente che alla riscossione dei crediti liquidati dalla Corte dei Conti provvede l’amministrazione danneggiata.
Redattori: Massimo ANDREIS e Chiara OLDANI
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