REGIONI ITALIANE A STATUTO ORDINARIO & DERIVATI OTC (ENCICLOPEDIA)

Abstract

Le Regioni italiane, create negli anni ’70, sono entrate in funzione solo con la modifica del Titolo V della Costituzione. Dal 2001 queste amministrazioni locali hanno dovuto fronteggiare le uscite derivanti dalle competenze devolute dallo Stato alle stesse e nel contempo hanno aumentato il loro indebitamento. Questi enti hanno fatto un ampio ricorso agli strumenti finanziari derivati negoziati nei mercati non regolamentati (OTC), ciò è stato favorito anche dall’assenza di un’adeguata regolamentazione contabile dei flussi generati dall’utilizzo di questi strumenti e dalla gestione dei rischi connessi alla sottoscrizione di questi contratti. Ad oggi il legislatore non ha ancora emanato un assetto normativo di riferimento, lasciando lacune che comportano sia un aumento dei rischi politici che dei rischi finanziari.

1. Le Regioni e il Federalismo Fiscale
Le origini delle Regioni italiane sono riconducibili alla nascita della Costituzione italiana, 1948. Eppure la loro istituzione ha avuto luogo in un secondo momento e in due tappe diverse. Tra il 1944 e il 1946 sono state costituite le Regioni a Statuto Speciale (RSS)1, eccezione per il Friuli Venezia Giulia che solamente nel 1963 ha ottenuto l’autonomia. Circa sette anni dopo, nel 1970, a seguito dell’elezione dei Consigli Regionali furono create le Regioni a Statuto Ordinario (RSO)2. Complessivamente queste sono state istituite come enti intermedi tra lo Stato e i Comuni italiani.
Alle Regioni a Statuto Ordinario è riconosciuta una potestà legislativa concorrente o ripartita, così definita in quanto risulta suddivisa fra lo Stato e l’ente stesso. Questa riguarda una serie di materie3 nelle quali la Regione può legiferare tenendo in considerazione i principi già stabiliti dallo Stato con apposite leggi che, proprio perché destinate a limitare l'attività legislativa regionale vengono definite "leggi cornice". Contemporaneamente la competenza d’integrazione e di attuazione4 consente alle singole Regioni di emanare norme al fine di colmare eventuali lacune delle leggi statali o di adattare tali leggi alle loro particolari esigenze.
Con la Riforma Costituzionale del 2001, in conformità a quanto previsto dal nuovo articolo 119 della Costituzione, sono state create le basi per la realizzazione del Federalismo Fiscale in Italia. Attraverso la legge “La Loggia” del 2003 è stata fornita una parziale nonché carente attuazione del nuovo Titolo V della Costituzione. In seguito, la legge del 5 maggio 2009, n. 42 ha costituito il punto di partenza del percorso d’implementazione del modello italiano del Federalismo Fiscale, il cui obiettivo si può individuare nella maggiore autonomia finanziaria delle Regioni e degli Enti Locali, nonché nel voler contenere e razionalizzare la spesa pubblica degli enti presenti sul territorio italiano. Quest’ultimo obiettivo si può ricondurre alla volontà di ottenere una maggiore responsabilizzazione degli amministratori, sia a livello regionale che a livello locale. L’articolo 119 della Costituzione, riformato nel 2001, garantisce a tutti gli enti territoriali – Comuni, Provincie, Città Metropolitane e Regioni – piena autonomia finanziaria di entrata e di spesa. In base a questa norma le Regioni dispongono di tre tipi di risorse ovvero, i tributi propri, le compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio e le quote del fondo perequativo5. A seguito della introduzione del principio di pareggio di bilancio nella Costituzione, che è avvenuta grazie alla legge costituzionale del 20 aprile 2012, n. 1, l’articolo 119 della Costituzione è stato nuovamente oggetto di riforma al fine di raggiungere l’obiettivo dell’equilibrio di bilancio (Fiscal Compact).
Trascorsi cinque anni dalla legge n. 42 del 2009, con la quale sono state poste le basi per l’introduzione nel sistema italiano del Federalismo Fiscale, questo processo deve essere ancora ultimato. Questa “dottrina”6 nel corso degli anni è stata implementata in maniera non coordinata e poco organica7. I diversi livelli di autonomia locale (Regioni, Comuni, Provincie e Città Metropolitane) imporrebbero uno schema chiaro di competenze e gestione finanziaria al fine di garantire un uso più efficiente delle risorse, ma nel tempo non sono mancate le sovrapposizioni. La scarsa mobilità del personale dello Stato ha contribuito a creare duplicazioni funzionali di difficile risoluzione. Attualmente, le Regioni svolgono un ruolo di intermediazione di risorse e contemporaneamente non sono i soggetti preposti per l’erogazione diretta dei servizi ai cittadini. Questo contribuisce a rendere ancora più complesso sia il meccanismo di responsabilità politica che l’interpretazione dei bilanci regionali, in termini economici. A questi enti sono attribuite competenze che non vengono esercitate a livello statale e possono essere ricondotte alla sanità, ai trasporti, alla regolamentazione locale in merito ai commerci ed alla tutela dell’arte. Tali servizi sono erogati da soggetti pubblici e privati su convenzione regionale.
In questo scenario, vanno considerati gli effetti prodotti dalla crisi finanziaria e dalla crisi del debito sovrano, che in uno stato federale generalmente tendono ad accentrare le funzioni e conseguentemente a ridurre i margini di autonomia, anche finanziaria, delle entità federate limitando ulteriormente la realizzazione del Federalismo Fiscale.

2. La contabilità delle Regioni
La contabilità degli enti pubblici è ispirata ai criteri economico-giuridici che devono rilevare i flussi monetari in entrata e in uscita degli stessi, disciplinare i beni pubblici e il patrimonio pubblico, infine, controllare l’attività contrattuale pubblica. Contrariamente alla contabilità delle imprese, per gli enti locali non vige il criterio di competenza8 ma solo quello di cassa9 e non è nemmeno prevista la rendicontazione patrimoniale finanziaria degli stessi. Le poste di bilancio riflettono le funzioni svolte dall’ente. Nel caso specifico delle Regioni le funzioni sono poi implementate da altri soggetti, pubblici e privati (es. le Aziende Sanitarie Locali - ASL, le aziende di trasporto).
Le norme contabili approvate negli anni ’70 sono state interpretate nei decenni dalle Regioni in modo abbastanza flessibile dando luogo a una forte disomogeneità10. Le Regioni, ai fini contabili, applicavano le stesse norme in modo diverso e questo, nel tempo, ha comportato una mutata applicazione delle stesse ed ha reso molto difficile il confronto dei documenti contabili tra le diverse Regioni presenti sul territorio italiano.
A tale scopo, nel 2011 sono stati introdotti dei provvedimenti atti a garantire l’adozione di schemi comuni di bilancio per il coordinamento della finanza pubblica (D.Lgs. n. 118 del 23 giugno 2011) e per l’adozione di efficaci meccanismi sanzionatori e premiali (D.Lgs. n. 149 del 6 settembre 2011). Inoltre, ogni ente locale deve predisporre il bilancio consolidato con tutti i soggetti collegati al fine di rendicontare il flusso delle risorse. Queste modifiche normative hanno lo scopo di fornire un migliore grado di coordinamento della finanza pubblica, un maggior rispetto del Patto di Stabilità Interno (PSI) e quindi un’efficace riduzione del debito pubblico italiano.

3. Il debito delle Regioni
Grazie alla modifica del Titolo V della Costituzione - 2001 - e alle successive leggi sul Federalismo Fiscale e Finanziario, le Regioni italiane hanno piena potestà legislativa sul ricorso al debito e sulla gestione del relativo costo (si veda in particolare la Legge n. 389 del 1° dicembre 2003). Le Regioni a Statuto Speciale (RSS) hanno una maggiore libertà di azione, ma l’analisi intende focalizzare la sua attenzione nei confronti delle Regioni a Statuto Ordinario (RSO) in quanto rappresentano il 75% delle Regioni presenti sul territorio italiano.
Dal 2001 a oggi le Regioni hanno aumentato la loro pressione fiscale, ma contemporaneamente non hanno ridotto il ricorso al debito. Infatti, il debito totale delle RSO, secondo i dati pubblicati dalla Corte dei Conti nella Relazione annuale sulla gestione, è passato da 27 miliardi di euro nel 2007 a 33 miliardi di euro nel 2012, dopo il considerevole incremento di circa 7 miliardi di euro registrato nel 2008 sino a raggiungere il valore più elevato nel 2011 pari a 35 miliardi di euro.

Fig. 1 – Evoluzione Debito Regioni Italiane a Statuto Ordinario (euro)

Fonte: Corte dei Conti.

Circa un terzo del debito totale delle regioni italiane è riconducibile al debito sanitario. I servizi sanitari costituiscono la principale prestazione erogata dalle Regioni ai cittadini italiani. Considerate congiuntamente le seguenti regioni, Lazio, Campania, Lombardia e Piemonte, queste hanno emesso oltre il 50% di tale debito.

Fig. 2 – Ripartizione Debito Regioni Italiane a Statuto Ordinario

Fonte: Corte dei Conti.

Tab. 1 – Rapporto tra debito sanitario delle Regioni italiane a Statuto Ordinario e debito totale



Fonte: Corte dei Conti.

4. Brevi cenni sull’evoluzione normativa dei derivati
E’ possibile ricondurre la nascita dell’esigenza da parte degli Enti Locali (EL) di ricorrere alla sottoscrizione di strumenti finanziari derivati ai fini di copertura al 1994. Nello stesso anno con la legge del 23 dicembre 1994, n. 724 è stato eliminato il monopolio della Cassa Depositi e Prestiti e pertanto viene riconosciuta, alle Amministrazioni Locali, la facoltà di accedere al mercato dei capitali attraverso l’emissione di prestiti obbligazionari, comportandone una maggiore esposizione delle stesse al rischio di tasso e di cambio. E’ grazie al Decreto del Ministero del Tesoro del 5 luglio 1996, n. 420 articolo 2 che è stato espressamente disciplinato l’utilizzo dei derivati da parte degli EL. La Finanziaria del 2002 rappresenta il vero strumento di accesso all’utilizzo di questi contratti finanziari da parte degli enti pubblici italiani. La disciplina delle tipologie di swap alle quali questi soggetti possono ricorrere è stata compiuta tramite il Decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 389 del 1 dicembre 2003. In seguito è stata emanata una circolare esplicativa, del decreto, da parte del Ministero del 27 maggio 2004.
Solo con la Finanziaria del 2007 vengono indicati i primi vincoli per la sottoscrizione di questa tipologia di strumenti, richiedendo che i contratti con cui gli Enti Locali “pongono in essere le operazioni di ammortamento del debito con rimborso unico a scadenza e le operazioni in strumenti derivati devono essere trasmessi, a cura dei contraenti, al Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento del Tesoro. Tale trasmissione, che deve avvenire prima della sottoscrizione dei contratti medesimi, è elemento costitutivo dell’efficacia degli stessi”. La Finanziaria del 2008 ha imposto il blocco transitorio al ricorso dei derivati da parte delle amministrazioni locali. In seguito, la Finanziaria 2009 ha previsto il divieto per Regioni, Province Autonome ed Enti Locali di emissione di titoli obbligazionari o altre passività che prevedono il rimborso del capitale in un’unica soluzione alla scadenza. Con la legge Finanziaria 2009 è stata messa fine alla vicenda dei derivati, prevedendo il divieto tassativo di sottoscrizione di nuovi contratti.
Nel 2011 il Consiglio di Stato (CdS) ha ulteriormente aumentato l’entropia giuridica sui derivati. Secondo quest’organo la delibera amministrativa dell’Ente Locale che ratifica il contratto derivato tra l’ente e l’intermediario bancario e finanziario deve essere considerata nulla se questo accordo produce un danno alla stabilità finanziaria dell’ente stesso. Tale procedura amministrativa di annullamento in autotutela avviene in aperto contrasto con quanto indicato nel contratto stesso, in merito alla sua rescissione o annullamento e soprattutto rispetto al foro competente, che nel 99% dei contratti è il tribunale civile di Londra, sede consolidata per la gestione delle controversie riguardanti i contratti finanziari in Europa. Il meccanismo di autotutela proprio del diritto amministrativo pubblico è in contrasto con la tutela dell’interesse dei soggetti non pubblici dei contratti derivati (i.e. intermediari e banche) ma, come già anticipato, la stratificazione normativa italiana fa prevedere tempi biblici per la soluzione di controversie di questo tipo, senza nessun mutuo vantaggio. Questa procedura appare come una soluzione paternalistica e non prevede la responsabilità in capo agli amministratori locali che hanno causato il danno all’ente. La posizione paternalistica del giudice amministrativo unitamente al pesante fardello della burocrazia pubblica contribuisce a incrementare in modo strutturale lo spread pagato dai titoli pubblici, poiché ledono le garanzie dei creditori in modo sostanziale anche se non formale.
I fenomeni economico-finanziari sono di difficile rappresentazione nella contabilità pubblica. I flussi finanziari legati alle operazioni di finanza derivata (es. i flussi prodotti dai contratti swap) sono registrati solo al momento della loro manifestazione monetaria, mentre non è registrata l’esposizione al rischio, informazione importante per valutare la solidità patrimoniale. Con l’applicazione dei criteri di contabilità pubblica si è manifestato l’incentivo a sottoscrivere operazioni finanziarie che prevedessero alla stipulazione del contratto un anticipo da parte dell’ente erogatore (la banca o altro istituto finanziario) a favore dell’Ente Locale. Tale anticipo deve essere aggiunto al prestito oggetto di rimborso alla scadenza. Nel periodo 2003-2006 sono state sottoscritte diverse tipologie contrattuali del tipo swap con clausola up-front.
Il Governmental Accounting Standard Board (GASB), che definisce gli standard contabili degli Enti Pubblici nel mondo, ha introdotto dei criteri ad hoc al fine di ridurre l’opacità nella registrazione delle operazioni finanziarie messe in atto dagli Enti Locali. La contabilità dei derivati di copertura è simile a quella degli altri strumenti di gestione del debito, per cui il fair value, di questi strumenti, è riportato con il suo segno tra le attività o le passività ed il risultato di periodo del contratto è riportato nei flussi finanziari. I derivati d’investimento sono iscritti, invece, negli investimenti con il loro segno, positivo o negativo. Qualora venisse a mancare lo scopo di copertura, il contratto è contabilizzato come investimento. Gli Enti Locali hanno quindi un forte incentivo a sottoscrivere derivati con finalità di copertura. L’applicazione dei criteri GASB ha portato, dal 2008 in poi, ad un aumento dei valori negativi di questi contratti, a causa dell’aumento dei tassi d’interesse del mercato monetario, della forte volatilità sui mercati, del peggioramento del rating degli Enti Locali e dello Stato.
Tra i vari effetti che possono derivare dell’adozione degli standard GASB, si può evidenziare che questi richiedono che ogni anticipazione ricevuta dall’Ente Locale sia contabilizzata come indebitamento e non come liquidità disponibile, rendendo “inutilizzabili” come liquidità immediata i flussi derivanti dagli up-front riconosciuti a seguito della sottoscrizione di contratti derivati.
A livello contabile le uscite connesse a questi strumenti finanziari (negoziati in mercati regolamentati o non regolamentati - OTC) devono essere registrate come interessi nel bilancio degli Enti Pubblici (interessi attivi se derivano da netting positivi ed interessi passivi se generati da netting negativi).
Ancora oggi le Regioni italiane non forniscono una dettagliata disclosure in merito alle voci degli interessi passivi e degli interessi attivi presenti nei loro bilanci e questo non consente di individuare la quota di tali costi imputabile alle operazioni con strumenti finanziari derivati andando a scapito del principio di trasparenza.

5. Conclusioni
La devoluzione delle competenze in virtù della scelta di creare un sistema caratterizzato dal Federalismo Fiscale e Finanziario genera importanti necessità operative che non sono state valutate e affrontate dal legislatore. La devoluzione delle competenze ha fatto crescere la spesa locale, la pressione fiscale e il debito; l’innovazione finanziaria è utilizzata da molti Stati esteri al fine di gestire il debito ed i suoi costi con risultati positivi. In Italia, l’assenza di un chiaro meccanismo di responsabilità per gli amministratori degli Enti Locali e il connesso rischio politico hanno limitato l’efficacia dell’uso dei derivati. Questi strumenti derivati sono stati spesso utilizzati con lo scopo di rinviare nel futuro l’onere finanziario, talvolta aggravandolo con sostanziose anticipazioni di cassa d’immediata esigibilità.
La fragilità del sistema pubblico italiano, l’assenza di responsabilità dei funzionari, la mancanza di un organico sistema di regole, la frammentazione dei controlli e l’assenza di monitoraggio completo alimentano le critiche e lo scetticismo sull’efficacia di questi strumenti. Il quadro potrebbe diventare più nitido se le Regioni fornissero maggiore informazione in merito alla loro esposizione in contratti derivati. I bilanci pubblici presentano oggi una limitata trasparenza in merito alla disclosure dei costi e sui benefici derivanti dall’utilizzo di questi strumenti; i pochi dati disponibili sono a livello aggregato, non consentendo di individuare le operazioni in derivati sottoscritte ai fini di copertura e quelle che sono avvenute a seguito di ristrutturazione di operazioni precedenti.
Con la legge di stabilità approvata per l’anno 2014 è stato introdotto il divieto di sottoscrivere nuovi contratti swap da parte degli Enti Locali italiani. Questo divieto è però di difficile e non immediata applicazione, poiché la legge non chiarisce se sia necessaria una risoluzione anticipata delle operazioni, o come debba essere considerata la ristrutturazione di un’operazione iscritta in bilancio prima del 31 dicembre 2013. Urge un intervento legislativo organico sull’uso degli strumenti di gestione e copertura del debito da parte degli Enti Locali.

1 Sardegna, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Valle d’Aosta e Sicilia.
2 RSO: Piemonte, Lombardia, Veneto, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria.
3  Le materie per le quali alla RSO è riconosciuta la potestà legislativa concorrente sono: 1) industria, commercio ed esercizio industriale delle miniere, cave e saline; 2) istruzione ed ordinamento degli enti di credito fondiario ed agrario, delle casse di risparmio, delle casse rurali, dei monti frumentari e di pegno e delle altre aziende di credito di carattere regionale; relative autorizzazioni; 3) opere di grande e media bonifica e di trasformazione fondiaria; 4) espropriazione per pubblica utilità non riguardante opere a carico dello Stato; 5) produzione e distribuzione dell'energia elettrica; 6) linee marittime ed aeree di cabotaggio fra i porti e gli scali della Regione; 7) assunzione di pubblici servizi; 8) assistenza e beneficenza pubblica; 9) igiene e sanità pubblica; 10) disciplina annonaria e 11) pubblici spettacoli
4 Le materie per le quali alle RSO è attribuita la potestà legislativa di attuazione o integrativa sono: 1) istruzione di ogni ordine e grado, ordinamento degli studi; 2) lavoro; previdenza ed assistenza sociale 3) antichità e belle arti; 4) nelle altre materie previste da leggi dello Stato.
5 Questo fondo è stato istituito con legge dello Stato per i territori con minore capacità fiscale per abitante. L’istituzione di fondi come questo ha come scopo quello di riequilibrare le diverse posizioni finanziarie degli Enti Locali al fine di consentire a tutti gli enti presenti sul territorio di avere sufficienti risorse finanziarie per lo svolgimento delle funzioni a loro attribuite.
6 Federalismo Fiscale.
7 Piperno, 2013.
8 Il principio di competenza impone di registrare le poste di bilancio nel momento in cui il fenomeno si verifica, indipendentemente dall’effettivo pagamento o all'incasso.
9 Il criterio di cassa descrive le entrate riscosse e le uscite erogate da parte della Regione. L’andamento dei valori per cassa risulta fortemente condizionato dalla stagionalità convenzionale dovuta alle scadenze previste per il pagamento delle imposte e degli impegni di spesa che in quanto previsti vengono erogati.
10 Piperno, 2013.

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Redattori: Giulia FANTINI - Chiara OLDANI