GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

È l’insieme dei mezzi di garanzia offerti al cittadino leso da un atto della pubblica amministrazione.

1. Origini. L’origine dell’attuale sistema di giustizia amministrativa risale alla Costituzione francese dell’anno VIII, la quale distinse per la prima volta le questioni relative ai rapporti tra privati, devolute ai tribunali ordinari, da quelle relative all’esercizio dei pubblici poteri attribuite ai Consigli di Prefettura e al Consiglio di Stato quando riguardassero la legittimità dei provvedimenti ministeriali, l’impugnazione da parte delle province delle decisioni dei Consigli di Prefettura e i conflitti di attribuzione tra pubblica amministrazione e tribunali. Introdotto in Italia dalle legislazioni napoleoniche, il modello francese fu ristrutturato nel 1859, distinguendo gli ambiti di competenza del giudice amministrativo da quelli del giudice ordinario. La l. 20.3.1865 n. 2248 All. E di unificazione amministrativa del Regno istituì la distinzione, diventata poi caratteristica, tra diritti soggettivi e, residualmente, ciò che la dottrina ha poi denominato interessi legittimi. Si vennero così a contrapporre da un lato le contravvenzioni e tutte le materie nelle quali si fa questione di diritti soggettivi (civili o politici) comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione, per le quali era possibile il ricorso giurisdizionale al giudice ordinario (art. 2, l. 1865/2248) e, dall’altro, ogni affare non configurabile come diritto soggettivo, per il quale era ammesso solo il ricorso amministrativo alla stessa amministrazione che lo aveva messo in atto o in via gerarchica al livello gerarchico superiore (art. 3, l. 1865/2248). In pochi decenni il sistema venne più volte modificato e si giunse a istituire, a fianco dello strumento del ricorso amministrativo, una giurisdizione amministrativa con le Giunte Provinciali Amministrative (GPA), giudici di legittimità in casi tassativamente indicati dalla legge, nei confronti di atti amministrativi lesivi di interessi legittimi; con l’apertura di sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato (v. Consiglio di Stato, funzione giurisdizionale); con l’estensione della giurisdizione amministrativa a questioni coinvolgenti anche diritti soggettivi (laddove fosse difficile la loro distinzione dagli interessi legittimi: c.d. giurisdizione esclusiva). A fianco di questa struttura con competenze generali esistevano ed esistono tuttora) giurisdizioni speciali amministrative per speciali materie:Corte dei conti (contenzioso contabile e pensionistico), tribunale delle acque (impugnativa di atti statali relativi al regime delle acque pubbliche), commissione tributaria (contenzioso fiscale).

2. Istituzione del TAR. In seguito a sentenze della Corte Costituzionale, le GPA vennero abolite e con la l. 6.12.1971 n.1034 si diede attuazione all’art. 125 Cost. che prevede in ciascuna Regione l’istituzione di “organi di giustizia amministrativa di primo grado”. Secondo il sistema attuale di giustizia amministrativa, il cittadino leso da un atto dell’autorità amministrativa (v. atto amministrativo) può scegliere indifferentemente la via del ricorso amministrativo o quella della giurisdizione amministrativa. In quest’ultimo caso la competenza è dei TAR in primo grado e del Consiglio di Stato in appello, secondo le modalità stabilite dalla legge, la quale fa salva in taluni casi la giurisdizione del magistrato ordinario (nelle cause penali e in tutti quei casi in cui si faccia questione di un diritto civile e politico, anche se ne è coinvolta la pubblica amministrazione o siano stati emanati provvedimenti dell’autorità amministrativa).

3. I ricorsi amministrativi. Nel caso in cui il cittadino presenti un ricorso all’autorità amministrativa si dà inizio a un procedimento amministrativo (cioè non giurisdizionale), poiché interno alla stessa pubblica amministrazione che agisce nel proprio interesse e non come organo imparziale. I ricorsi amministrativi sono: il ricorso gerarchico proprio e il ricorso gerarchico improprio, il ricorso in opposizione e il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica. Il ricorrente, sia esso persona fisica o giuridica (quest’ultima agirà per mezzo del suo legale rappresentante), può presentare ricorso avverso un atto amministrativo qualora vanti un interesse diretto, personale ed attuale al suo riesame e purché agisca nel termine perentorio di 30 giorni (120 per il ricorso straordinario al capo dello Stato) dalla sua notificazione o dalla sua piena conoscenza. La rimessione in termini può essere deliberata solo allorché sia ravvisabile un “errore scusabile”. Il procedimento, non contenzioso, può avere per oggetto un atto tanto definitivo quanto non definitivo: nel primo caso si tratterà di un ricorso straordinario come nel caso del ricorso al Capo dello Stato, che presuppone esaurita la funzione amministrativa; nel secondo invece di un ricorso ordinario come quello gerarchico.

3.a) Il ricorso gerarchico proprio è un rimedio amministrativo a carattere generale, che presuppone la non definitività dell’atto e l’esistenza di un organo gerarchicamente superiore a quello che lo ha emanato. Il ricorso è ammesso in un unica istanza all’organo sovraordinato (il ministro se l’atto proviene da un organo statale cui sia preposto un dirigente), sia per motivi di legittimità che di merito. Qualora l’atto lesivo sia stato esaminato da un organo collegiale, da un organo di vertice o da un ente pubblico sottratto alla gerarchia, esso non può essere oggetto di un ricorso gerarchico proprio (non esistendo un superiore), ma è passibile, nei casi previsti dalla legge, di un ricorso gerarchico improprio. E’ questo un rimedio di carattere eccezionale, a cui si può pertanto ricorrere solo nelle ipotesi tassativamente indicate dalla legge che stabilisce altresì l’autorità chiamata a pronunciarsi.

3.b) Il ricorso in opposizione è anch’esso rimedio a carattere eccezionale, utilizzabile solo in casi tassativi, per motivi, sia di legittimità che di merito, rivolto alla medesima autorità che ha emanato l’atto impugnato.

3.c) Il ricorso straordinario al capo dello Stato (cioè al Presidente della Repubblica), la cui origine risale al periodo delle monarchie assolute, è strumento di giustizia amministrativa a carattere generale nei confronti di atti amministrativi definitivi lesivi di interessi legittimi e diritti soggettivi, di cui si eccepisce l’invalidità per motivi di legittimità e non anche di merito. Sul ricorso si pronuncia il Presidente della Repubblica su proposta del ministro competente, previo parere obbligatorio ma non vincolante del Consiglio di Stato (una pronuncia che se ne discosti dovrà essere motivata). Il ricorso straordinario al Capo dello Stato è alternativo al ricorso giurisdizionale al fine di evitare che sul medesimo atto amministrativo impugnato si pronunci due volte il Consiglio di Stato, una volta attraverso il parere obbligatorio e la seconda in sede di appello (con evidente violazione del principio ne bis in idem). L’art. 3, comma 4 l. 21.7.2000 n.205 ha ammesso la possibilità di sospendere l’atto a richiesta del ricorrente, ove siano allegati danni gravi e irreparabili derivanti dalla sua esecuzione (codificando con ciò un principio già dichiarato dalla Corte Costituzionale). (gcl)

4. Le riforme del processo amministrativo. Significative innovazioni sono state introdotte in materia di giustizia amministrativa a partire dal 1998. Il d.lg. 31 marzo 1998 n. 80 ha notevolmente ampliato la giurisdizione esclusiva, vale a dire la giurisdizione devoluta non in base alla natura delle posizioni soggettive coinvolte (diritti o interessi legittimi) ma per materia al giudice amministrativo, trasferendo al medesimo, innanzitutto, le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla l. 14.11.1995 n. 481. Così, in particolare le controversie: a) concernenti la istituzione, modificazione o estinzione di soggetti gestori di pubblici servizi; b) tra le amministrazioni pubblici e i gestori di pubblici servizi; c) tra le amministrazioni pubbliche e i soci di società miste e quelle riguardanti la scelta dei soci; d) in materia di vigilanza e controllo dei gestori di pubblici servizi; e) sulle procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori servizi e forniture; f) riguardanti le attività e le prestazioni rese nell’espletamento di pubblici servizi, con la sola esclusione dei rapporti individuali di utenza con soggetti privati, delle controversie meramente risarcitorie sul danno alla persona e di quelle in materia di invalidità (art. 33 d.lg. 31.3.1998 n. 80). Ulteriori materie acquisite alla giurisdizione esclusiva sono sia l’urbanistica che l’edilizia con la precisazione che la prima concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio (art. 34 d.lg. 31.3.1998 n. 80). Ma la novità più significativa è rappresentata dal potere attribuito al giudice amministrativo, nel nuovo ambito di giurisdizione esclusiva di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto. (art. 35 d.lg. 1998/80). Il nuovo rito prevede in caso di accoglimento della domanda risarcitoria in primo luogo la fissazione di criteri in base ai quali l’Amministrazione o il gestore del pubblico servizio dovrà proporre il pagamento di una somma entro un congruo termine. In caso di mancato accordo l’interessato potrà, attraverso ricorso per l’ottemperanza, chiedere la determinazione della somma dovuta. L’ampliamento della giurisdizione esclusiva comporta, nelle nuove materie oggetto di devoluzione, arricchimento dello strumentario istruttorio: sono ammessi i mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile e la consulenza tecnica d’ufficio, escluso l’interrogatorio formale e il giuramento. Viene espressamente abrogato l’art. 13 della l. 19.2.1992 n. 142 che in ambito di violazione delle norme comunitarie o nazionali in materia di appalti prevedeva, previo annullamento dei relativi atti amministrativi, la giurisdizione del giudice ordinario per il risarcimento del danno. Di poco successiva al d.lg. 31.3.1998 n. 80, sempre in tema di risarcimento dei danni causati dalla attività della pubblica amministrazione, va segnalata la sentenza della Corte di Cassazione n. 500/1999 in quanto rappresentata una svolta epocale a proposito della risarcibilità degli interessi legittimi. La Corte Suprema infatti, superando una giurisprudenza “pietrificata” sul punto, ammette per la prima volta che la lesione di un interesse (legittimo) meritevole di tutela sia risarcibile, purché sia adeguatamente dimostrata la fattispecie costitutiva dell’illecito. A quanto sopra viene aggiunto che la tutela risarcitoria può essere accordata anche indipendentemente dalla pronuncia di annullamento dell’atto che l’interesse legittimo abbia leso. Sembra venire meno dunque, il tradizionale riparto fondato sulla distinzione diritti soggettivi-interessi legittimi originato dalla legge 20.3.1865 n. 2248 Allegato E) abolitrice del contenzioso amministrativo. Sennonché la dichiarazione di illegittimità costituzionale, per eccesso di delega, dell’art. 33 del d.lg. 31.3.1998 n. 80 (C. Cost. 17 luglio 2000 n. 292) accelera vertiginosamente l’approvazione della riforma del processo amministrativo, varata dopo appena quattro giorni con la l. 21.7.2000 n. 205. Si tratta di riforma che, pur non sostituendo il testo della l. 6.12.1971 n. 1034, vi innesta consistenti modifiche. Così, per citare soltanto i più rilevanti, in materia cautelare, sebbene continui a non essere prevista la possibilità del ricorso d’urgenza ante causam, è ora, ammesso il provvedimento cautelare presidenziale, anche inaudita altera parte. E’ disciplinata la ottemperanza alle ordinanze cautelari, il termine per il loro appello trova una disciplina autonoma (60 giorni dalla notificazione della ordinanza, ovvero 120 giorni dalla comunicazione del deposito della stessa). La fase cautelare, unitamente alla decisione sui mezzi istruttori, diventa la possibile “finestra” di passaggio al merito: è l’ipotesi della decisione in forma semplificata che, fermo il requisito della completezza del contraddittorio, il giudice amministrativo può adottare d’ufficio qualora ravvisi la manifesta fondatezza, ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso. In tal caso si ha accelerazione o metamorfosi del rito e la sentenza è redatta con succinta motivazione. Ulteriore significativa innovazione è rappresentata, in linea con la anzidetta trasformazione del rito, dall’articolazione delle forme di tutela giurisdizionale. Accanto alle tradizionali ipotesi del giudizio sul merito a cognizione piena ed esauriente e del giudizio cautelare articolato sul rito camerale, si affiancano, infatti, forme di tutela sommaria e riti speciali, in quanto abbreviati rispetto a quello ordinario. 5. Riti sommari. Tra i riti sommari vi è, innanzitutto, quello ingiunzionale previsto per le controversie in materia di giurisdizione esclusiva avente ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale; nello stesso ambito, inoltre, sono ammesse, inoltre, le ordinanze provvisionali ai sensi dell’art. 186 bis e 186 ter c.p.c. (art. 8 l. 21.7.2000 n. 205). Analogo rito sommario è previsto in caso di rinuncia al ricorso, cessazione della materia del contendere, estinzione del giudizio e perenzione (art. 9, l. 21.7.2000 n.205). 6. Riti abbreviati. Tra i riti abbreviati, si segnala, oltre alla già vista trasformazione della fase cautelare in giudizio sul merito, quello di cui all’art. 23 bis l. 6.12.1971 n. 1034 applicato ad un intero gruppo di controversie delimitate per materia (che in parte inglobano le controversie già previste dall’art. 19 del d. l. 25.3.1997 n. 67) caratterizzato dalla dimidiazione dei termini (salvo quelli per la proposizione del ricorso) da una ipotesi di trasformazione del rito differenziata rispetto a quella comunque prevista dal rito abbreviato della decisione in forma semplificata, dalla pubblicazione del dispositivo entro 7 giorni dalla data dell’udienza, dalla scomparsa del termine annuale per la proposizione dell’appello (ridotto a 120 giorni dalla pubblicazione della sentenza), dalla possibilità di proporre appello, al fine di ottenere la sospensione dell’esecuzione della sentenza, con riserva dei motivi. Il rito abbreviato in questione si applica alle seguenti materie: incarichi di progettazione e attività correlate; procedure di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche, ma anche di servizi pubblici e forniture, ivi compresi i bandi di gara gli atti di esclusione dei concorrenti oltre che quelli relativi alle procedure di occupazione e di espropriazione delle aree relative; provvedimenti delle autorità amministrative indipendenti; provvedimenti relativi alle procedure di privatizzazione o dismissione di imprese o beni pubblici oltre che quelli relativi alla costituzione, modificazione o soppressione di società, aziende e di istituzioni; provvedimenti di nomina adottati previa delibera del Consiglio dei Ministri ai sensi della l. 23.8.1988 n. 400; provvedimenti di scioglimento degli enti locali e connessi concernenti la formazione e il funzionamento degli organi. Tra i riti abbreviati si segnala ancora quello avverso il silenzio dell’Amministrazione, rito camerale da definire entro termine a cadenza fissa (30 giorni dal deposito del ricorso oppure dalla data fissata per eventuali adempimenti istruttori), con abbreviazione dei termini per l’appello. In caso di totale o parziale accoglimento del ricorso di primo grado, il giudice ordina all’Amministrazione di provvedere di norma entro un termine non superiore a 30 giorni. Qualora l’Amministrazione resti inadempiente il giudice, su richiesta di parte, nomina un Commissario che provvede in luogo della amministrazione. Il Commissario, prima di provvedere in via sostitutiva, dovrà accertare se anteriormente al suo insediamento l’Amministrazione abbia comunque provveduto. Sempre tra i riti abbreviati va rammentata la previsione che il ricorso in materia di accesso documentale, già previsto dall’art. 25 della l. 7.8.1990 n. 241 quale rito abbreviato autonomo rispetto alla impugnativa giurisdizionale, possa essere proposto anche quale incidente del ricorso principale, con istanza presentata al Presidente e depositata presso la segreteria della Sezione a cui è assegnato al ricorso, previa notifica all’Amministrazione e ai controinteressati. In tal caso il ricorso viene deciso non con sentenza, ma con ordinanza istruttoria adottata in Camera di Consiglio (art. 1 l. 21.7.2000 n.205). Gli artt. 33, 34 e 35 interessati dalla pronuncia della Corte Costituzionale 17 luglio 2000 n. 292 sono stati quasi letteralmente ritrascritti dall’art. 7 della l. 21.7.2000 n.205. Significativa la modifica introdotta, tuttavia, all’art. 35, nella parte in cui integra l’art. 7 della l. 6.12.1971 n. 1034: il giudice amministrativo ha sempre cognizione (e non come in precedenza soltanto nelle materie di giurisdizione esclusiva) su tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno e agli altri diritti patrimoniali consequenziali. Tale ultima espressione (“e gli altri diritti patrimoniali consequenziali”) potrebbe far pensare oltre che ad una sorta di “rivincita” del giudice amministrativo nei confronti dello spazio di giurisdizione autoaffermato dal giudice ordinario in materia di risarcimento degli interessi legittimi con la sentenza n. 500/1999 citata, alla intenzione del legislatore di superare le aperture prospettate nella sentenza predetta, inerenti al venir meno della pregiudizialità amministrativa (annullamento dell’atto lesivo) rispetto alla tutela risarcitoria. Se oltre che la giurisdizione assegnata dal nuovo testo dell’art. 7, l. 6.12.1971 n. 1034 non è esclusiva e dunque sembra rivestire carattere alternativo rispetto a quella ipotizzata dalle Sezioni unite della Cassazione. Non sembra da escludersi, dunque, la possibilità di adire il giudice amministrativo per l’annullamento e il risarcimento, oppure il giudice ordinario per il risarcimento, quando l’annullamento non sia più proponibile (per decorso del termine) o perché già in precedenza improponibile (si pensi al caso di danno da ritardo nella adozione di atto poi effettivamente adottato). 7. Attività istruttoria. Quanto all’attività istruttoria, nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva è confermata la possibilità di assumere i mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, esclusi l’interrogatorio formale ed il giuramento, oltre che di disporre consulenza tecnica d’ufficio (art. 7, comma 3 l. 21.7.2000 n. 205). Significativa l’introduzione dell’attività istruttoria delegata: la decisione sui mezzi istruttori, compresa la consulenza tecnica può essere adottata oltre che dal Presidente della Sezione da un Magistrato da questi delegato; in alternativa essa è disposta dal Collegio mediante ordinanza con la quale viene contestualmente fissata la data della successiva udienza di trattazione del ricorso (art. 1, comma 2, l. 21.7.2000 n. 205). Come già rammentato, la decisione sui mezzi istruttori può essere una delle “finestre” di trasformazione del rito attraverso la definizione immediata del ricorso con decisione in forma semplificata. In ipotesi di annullamento con rinvio della sentenza appellata avanti il Consiglio di Stato la prosecuzione del giudizio avanti il Tribunale Amministrativo è accelerata tramite la fissazione d’ufficio dell’udienza pubblica da tenere entro 30 giorni dalla pubblicazione della sentenza con la quale è disposto il rinvio (art. 11, l. 21.7.2000 n. 205). La novella conferma la immediata esecutività delle sentenze di primo grado, non sospese dal Consiglio di Stato in quanto per la loro esecuzione è previsto l’esercizio da parte del Tribunale Amministrativo dei poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato di cui all’art. 27, 1° comma n. 4 del TU sul Consiglio di Stato. 8. Notifiche. Per quanto attiene alle effettuazioni delle notifiche, il Presidente del Tribunale può disporre che la notifica del ricorso o di provvedimenti sia effettuata con qualunque mezzo idoneo, compresi quelli per via telematica o telefax ai sensi dell’art. 151 c.p.c. Con decreto del Ministero della Giustizia 13.2.2001 n. 123 è stato adottato il regolamento sull’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, amministrativo e nel processo dinanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti. Sulla scorta della disciplina dei documenti informatici di cui al d.p.r. 10.11.1997 n. 513 viene disciplinata la formazione, comunicazione e notificazione di atti mediante documenti informatici attraverso il c.d. sistema informatico civile. L’art. 18 del d.m. in esame prevede che la disciplina per il processo civile si applichi, in quanto compatibile, anche al processo amministrativo e ai processi innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti.